사회복지 행정 2학기 강의 노트 작성

** 제 6 장 사회복지행정 **

사회복지행정이란 사회복지와 행정이란 용어가 합한 개념이라고 할 수 있다. 따라서 두 용어에 대한 이해를 한 후에 사회복지행정의 개념을 정립하는 것이 순서라고 생각한다.

Ⅰ. 사회복지의 개념

사회복지란 요보호대상자를 주요 서비스 대상으로 하여 그들을 구호하는 것에 목적을 두고 실천되는 협의의 개념이 있고, 전체 국민을 대상으로 복지향상을 기하는 제반 활동에 관심을 두는 광의의 개념으로 구분할 수 있다.
윌렌스키와 르보(Harold L. Wilensky and Charles N. Lebeaux)는 협의의 개념으로 잔여적 사회복지와 광의적 개념으로 제도적 사회복지로 구분하고 있다. 잔여적(residual) 사회복지는 공급주체가 가족이나 시장이 되는 경우이고, 제도적(institutional) 사회복지는 공급주체가 국가인 경우이다.

Ⅱ. 행정의 개념

1. 행정의 정의(definition)
행정이란 정치권력을 배경으로 공공정책의 형성 및 구체화를 이룩하려는 행정조직의 집단행동이라고 할 수 있으며, 대개 강제성을 지닌 정치권력을 내포한다는 것이다. 또한 행정은 권력성과 관리성을 동시에 내포하고 있는 행정조직을 중심으로 공익을 추구하는 일련의 집단행동이라고 할 수 있는 것이다.
2. 행정의 개념규정에 의한 사회복지행정의 유형
① 사회복지행정： 사회복지행정의 주체나 객체에 관계없이 사회복지기관에서 나타나는 행정현상에 초점을 두고 관리하는 일련의 기술적 과정 내지 협동적 집단활동으로 파악하는 견해이다.
② 사회사업기관(시설)행정： 사회복지행정의 주체를 민간복지기관으로 간주하고, 객체를 클라이언트로 한정시켜 클라이언트에 대한 복지기관의 서비스 제공에 필요한 전문적인 과정으로 이해하는 개념규정이다.
③ 공공사회복지행정： 사회복지행정의 주체를 공공복지기관으로 간주하며, 그 객체를 클라이언트를 포함한 전국민으로 파악하며, 사회전체적인 입장에서 문제해결을 하는 과정이나 기술로 이해하는 개념규정이다.
이상의 개념규정을 사회복지행정, 사회사업기관(시설)행정, 공공사회복지행정으로 규정하여 도표화하면 [그림 6-1]과 같다.

Ⅰ. 사회복지행정의 개념

첫째, 협의의 관점으로 사회복지행정이란 요보호대상자를 주요 고객으로 하는 사회복지시설의 행정이라는 입장이다. 요보호대상자에 대한 행정은 시설보호와 거택보호로 구분되는데 일반적으로 시설보호가 주된 내용을 이루고 있다.
둘째, 광의의 관점으로 사회복지란 개인이나 집단을 행복하게 살 수 있도록 인간생활의 사회관계에서 나타난 사회문제에 대응하여 사회적 시책이나 제도의 조직적 체계라는 개념에 입각하여 사회복지행정이란 이러한 사회복지의 목표를 달성하기 위하여 사회복지정책의 형성 및 구체화를 위한 행동이라는 개념이다.

제 2 절 사회복지행정의 과정

연구대상으로 삼고 있는 사회복지행정 행태라는 것은 행정조직을 중심으로 나타나는 현상이다. 그런데 이러한 현상은 행정조직이 처해 있는 환경과 지속적인 상호작용을 통해서 나타나는 것이기 때문에 이를 모형화시켜 보면 [그림 6-2]와 같다.

행정이 이루어지는 과정을 기준으로 살펴보면 목표설정, 정책결정, 기획, 조직화, 동작화, 평가, 시정조치의 7대 과정으로 구분할 수 있다.
7대 과정을 구체적으로 설명하기 전에 사회복지행정의 이해와 설명을 용이하게 하기 위해서 도식화하면 [그림 6-3]과 같다.

Ⅰ. 목표설정

목표란 한국행정 전체의 목표를 말하며, 예컨대 통일, 민주화, 경제발전, 안보력의 향상, 국민형성, 통합 및 복지향상 등을 들 수 있고, 사회복지행정 주무부서인 보건복지부의 목표로는 삶의 질 세계화를 위한 국민복지 기본목표로 전국민 사회보험의 실현, 국민 최저생활수준의 보장, 보편적 사회복지서비스의 확충, 민간의 복지참여 등을 들 수 있다(보건복지부, 1996：3-7).
이와 같은 목표설정이란 본질적으로는 정치과정에서 형성되고 설정된다.

Ⅱ. 정책결정

목표달성을 위한 수단, 즉 목표를 달성하기 위하여 무엇을 할 것인가를 합목적적, 합리적으로 결정하여야 한다는 것이다. 정당한 절차를 거쳐서 정책결정과 관련된 이해관계자의 참여를 통해서 공익을 추구하는 방향으로 정책결정이 이루어지도록 해야 할 것이다.

Ⅲ. 기 획

기획은 사회복지행정의 집행에 속하며 동태적인 변화를 유도하고, 양적ㆍ질적으로 다른 상태를 조성하여 창조하는데 필요한 기획인 것이며, 우리의 경우 개발계획이라고도 한다.

Ⅳ. 조직의 구조화

목표설정에 따라 정책결정이 이루어지고, 구체적인 기획이 이루어짐으로써 무엇을 어떻게 하겠다는 대안이 확립되면 이를 실천하는 수단으로서 인간의 협동체인 조직을 만들고, 자원의 동원과 배분을 하여야 한다. 이는 종래에 조직관리행정, 인사행정, 재무행정 등으로 구분하여 정태적으로 살펴본 부분이다.

Ⅴ. 동기부여

수요자 중심의 사회복지행정이 되기 위해서는 동작화 혹은 동기부여라고 명명하여 과거의 사회복지행정과 차별화를 도모했다.
동기부여라고 부른 이유는 위로부터의 지시와 명령이 있는 경우에만 수동적이고 소극적으로 움직이는 것이 아니고 자발적으로 스스로 움직여야 할 뿐만 아니라, 수요자 중심의 사회복지행정이 되기 위해서는 이러한 자발적인 행정을 강하게 요구하기 때문이다.

Ⅵ. 평 가

동기부여가 이루어지고 난 후에는 목표설정과 그 결과를 비교하여 평가하는 과정이 반드시 필요한 것이다.

Ⅶ. 행정개혁(시정조치)

발전된 행정력을 확보하기 위해서는 시도한 것의 결과를 평가하여 잘못이 있으면 시정하여 지속적으로 행정의 발전을 도모하여야 할 것이다. 요컨대 시정조치(행정개혁)는 행정의 과정이 종료되었다고 해서 경시할 것이 아니라 지속적인 수요자 중심의 사회복지행정이 되기 위해서는 가장 중시되어야 하는 부분이라고 할 수 있다.

제 3 절 사회복지행정과 일반행정의 비교

Ⅰ. 사회복지행정과 일반행정의 공통성과 차이성

1. 공통성

조직은 일정한 환경하에서 일정한 목적을 달성하기 위하여 구조화된 분업체제라고 할 수 있다. 따라서 국가조직이든 사회의 일반적인 조직이든 사회복지조직이든 간에 소기의 목적을 달성하기 위하여 다음의 기능을 요구하는 것이다.

① 행정은 주로 문제의 확인, 문제의 여러 가지 측면을 연구, 해결가능한 계획의 개발, 계획의 집행과 그 결과 효과성의 평가 등을 포함하는 문제해결과정이다.
② 행정은 상호 관련되고, 상호작용하는 부분들이 모여서 이루어지는 체계이다.
③ 행정은 문제를 해결하기 위한 대안의 선택에서 가치판단적인 요소가 작용한다.
④ 행정은 개인 및 집단이 보다 더 효과적으로 기능하도록 도와주는 과정이라고 간주된다.
⑤ 행정은 미래의 바람직한 상태를 구현하기 위한 것과 관련되어 있다.
⑥ 행정은 지식과 기술의 상투적인 활용이라기 보다 창의적인 활용으로 이루어지고 있다.
⑦ 행정은 최적 효율과 상품 또는 서비스를 창출하기 위해 프로그램, 서비스 및 직원들을 조직화시키는데 관심을 기울인다.
⑧ 행정은 모든 업무부문에서 공공의 의지(public will)를 실천에 옮기는 것과 관련되어 있다.
⑨ 행정은 관리운영의 객관화와 인적 자원의 활용 간에 적절한 균형을 유지한다.
⑩ 행정은 개별 직원들의 지위와 인정에 관심을 갖고 조직의 목표, 가치와 방법에 직원들이 적극적으로 일체감을 가지도록 하는 데에 관심을 기울인다.
⑪ 행정의 주요한 영역으로는 의사소통, 직원간의 상호작용관계, 행정에의 능동적인 참여 등이 있다.

2. 차이성

1) 사회복지조직의 특성

사회복지조직은 일반조직과 공통적인 특성이 있으면서 다른 한편으로 사회복지조직 고유의 특성이 있다(Y. Hasenfeld, 1983:1-16).
사회복지조직은 변화되어야 할 속성을 가지고 있는 클라이언트와 직접 접촉하여 활동하고 있다. 즉 사회복지조직의 주된 활동대상은 문제나 욕구를 지닌 사람이라는 것이다.
사회복지조직은 서비스를 제공받는 클라이언트의 복지를 보호하고 증진하도록 사회로부터 위임을 받았고, 이로써 조직의 존재가 정당화된다. 다시 말하면 공공의 이익을 위해서 지역사회로부터 물질적ㆍ비물질적 후원을 받는다는 것이다(H. Wilensky & C. Lebeaux, 1965：141).
사회복지조직은 투입되는 원료가 도덕적 가치를 지닌 인간이라는 사실이 사회복지조직의 대부분의 활동에 영향을 미친다. 즉 클라이언트에 대한 거의 모든 활동이 도덕적으로 정당화되어야 하기 때문에 기술과 활동에 있어서 제한이 많은 것이다.
사회복지조직의 목표가 애매모호하여 문제를 야기시킨다. 왜냐하면 사회복지조직의 대상이 인간이기 때문에 조직의 목표에 대하여 구체적인 합의를 도출하는데 어려운 점이 많기 때문이다.
사회복지조직을 둘러싸고 있는 도덕적 모호성으로 인해서 가치와 이해관계에 있어서 갈등을 일으키고, 환경과의 관계에 많은 어려움이 있다. 사회복지조직은 외부의 다른 조직과 관련을 맺고 활동하고 있고, 외부조직에 재정적으로 의존하고 있기 때문에 가치와 이해관계에 있어서 갈등이 발생하면 해결하는데 있어서 많은 어려움이 있는 것이다.
사회복지조직은 소기의 결과를 얻는데 불완전한 지식과 기술을 사용하고 있다. 따라서 전반적 사회과학적 지식의 불확실성과 원조관계에 대한 지식의 불확실성으로 인해서 서비스의 결과에 대한 성공확률이 그렇게 높지 못하다.
사회복지조직의 핵심적인 활동은 조직 구성원과 서비스 대상자인 클라이언트의 관계이다. 따라서 일선조직 직원들의 활동이 중요시된다.
사회복지 서비스의 효과성을 타당성있고 신뢰성있게 측정할 수 있는 표준측도가 없다는 것이다. 따라서 결과에 대한 평가에 논란이 많고, 변화와 혁신에 대한 저항이 다른 조직에서보다 크다.

2) 일반행정과의 차이성

상술한 바와 같은 사회복지조직의 특성에 기인하여 다음과 같이 일반행정과 차이가 존재하는 것이다(S. Spencer, 1959：22).
사회복지조직에서 행정은 지역사회내의 인지된 욕구를 충족시킬 수 있도록 돕기 위해서 존재하는 것이다.
행정을 통해서 사회복지조직에 의해 제공되는 서비스는 세 가지로 구분할 수 있는데 첫째, 손상된 사회적 기능의 회복 둘째, 좀 더 효과적인 사회적 기능을 위해 사회적ㆍ개인적으로 필요한 자원을 공급 셋째, 사회적 역기능의 예방 등이 있다.
사회복지행정이 이루어지는 장(場)인 전형적인 사회복지조직은 일반적으로 지역사회를 대표하는 이사회가 존재한다.
사회복지조직의 크기, 범위, 구조 및 프로그램의 형태는 광범위하고 다양하다.
사회복지행정인은 사회복지조직의 내부운영을 지역사회와 유기적으로 관련시킬 책임을 갖고 있다.
사회복지 자원을 효과적으로 활용하기 위한 선택이 계속적으로 이루어진다.
사회복지조직은 조직의 생존을 위하여 자원의 적자운영을 피해야 한다. 조직의 최적기능을 창출하고, 유지하며 보호할 주요한 책임은 사회복지행정인에게 있는 것이다.
사회복지조직에 의해서 수행되는 서비스는 전문 사회사업적 성격이 점차 증가하고 있다.
모든 직원들이 행정과정에 참여하고 어느 정도까지는 전체 조직의 사업에 영향을 미친다.

제 4 절 사회복지행정인의 역할

사회복지행정인의 역할과 실천하여야 할 관리지침을 요약하여 서술하면 다음과 같다.

① 조직의 구성원을 수용(accepting)하여야 한다.
② 조직의 구성원들에게 관심과 보호(caring)의 감정을 가지고 대한다.
③ 사회복지행정인은 창의성(creating)을 발휘하여야 한다.
④ 사회복지행정인은 구성원의 참여를 유도하는 민주성(democratizing)을 발휘하여야 한다.
⑤ 사회복지행정인은 직원들을 신뢰(trusting)하여야 한다.
⑥ 사회복지행정인은 직원 혹은 클라이언트들을 기회가 있을 때마다 인정(approving)해 주어 사기진작을 도모하여야 한다.
⑦ 사회복지행정인은 개인적인 사생활과 복지업무의 실천과의 관계에서 균형과 조화를 유지하도록 해야 한다.
⑧ 사회복지행정인은 기획(planning)을 하는 능력을 갖추어야 한다.사회복지행정인은 기획을 할 수 있는 능력을 가지고 있어야 한다.
⑨ 기획에 따른 수단의 조직화(organizing)가 필요하다.
⑩ 우선 순위를 결정(prioritizing)하는 것이 중요하다.
⑪ 사회복지행정인은 책임과 권한을 위임(deligating)할 수 있어야 한다.
⑫ 사회복지행정인은 지역사회와 다른 전문직과의 우호적인 관계를 유지하는 것이 필요하다.
⑬ 사회복지행정인은 의사결정(decision making)을 해야 하는 경우 충분한 의사소통을 통하여 업무를 추진하는 것이 바람직하다.
⑭ 직원들의 행동을 적극적으로 유도하고, 활성화(facilitating)시켜야 한다. 행정인은 직원들의 개별적인 계획에 능동적으로 반응을 보여야 하고, 그들이 발전하는 것을 돕기 위해서 가능한 모든 것을 지원해주도록 한다.
⑮ 원활한 의사전달(communicating)이 이루어지도록 해야 한다.

사회복지행정인은 직원들이 능력을 발전시키도록 지지한다.
직원들에게 동기부여(motivating)를 하여야 한다.

제 5 절 민간 사회복지행정

Ⅰ. 민간 사회복지행정의 역사

Ⅱ. 민간 사회복지행정의 주체(사회복지시설)

1. 사회복지시설의 개념

1) 사회복지시설의 정의

사회복지시설은 사회복지사업법에 명시된 바와 같이 [사회복지사업을 행할 목적으로 설치된 시설]을 말하는데 사회복지시설은 이용형태에 따라 대상자를 입소시켜 수용·보호하는 수용시설과 장애인복지시설, 보육시설(탁아시설), 사회복지관 등 대상자들이 통원·이용할 수 있는 통원시설로 나누어지며 일반적으로 사회복지시설이라고 할 때는 협의의 개념으로 수용·보호시설을 지칭하고 있다.

2) 사회복지시설의 기능

첫째, 부양할 가족이 없든가 가족부양기능이 약화되어 있는 경우 가족을 대신하여 보호·부양하는 가족대체기능이 있다.
둘째, 사회복지시설은 사회적으로 약자를 단순히 보호하는 것만이 아니라 이들이 정상적으로 생활하며 삶의 여러 상황에서 부딪히는 문제를 적절히 처리하여 자립할 수 있도록 하는 전문적 원조의 기능이 있다.

2. 사회복지시설의 유형

1) 설치형태와 운영주체에 의한 분류

공립공영시설： 국가 또는 지방자치단체가 설립하고 직접운영(예： 국립재활원)
공립민영시설： 국가 또는 지방자치단체가 설립하고 민간법인에 위탁운영(우리나라의 부랑인 시설의 대부분은 지방자치단체가 설립하여 종교법인 혹은 사회복지법인에 위탁하여 운영하고 있음)
사립공영시설： 민간이 설립해서 그 운영을 국가 또는 지방자치단체에 위탁하거나 헌납(외국에서 이러한 형태가 많음).
사립민영시설： 민간이 설립해서 직접운영.
개인설치시설： 개인이 설치운영할 수 있는 시설(조산시설, 이용료를 받지 아니하는 아동전용시설, 경로당, 노인교실, 노인휴양소, 민간보육시설, 가정보육시설)

2) 시설이용 방법에 의한 분류

수용시설(생활시설)： 요보호 대상자를 수용하여 24시간 보호하는 시설을 말한다. 사회복지시설은 기능에 따라 보호·양육·치료·요양·훈련·상담 등 여러 가지 사회복지시설로 구분되며, 서비스 형태에 따라 수용형(집단형, 가정형), 통원형, 이용형으로 구분되며 지역사회와의 관계에 따라서도 폐쇄적인 형, 지역사회와의 교류가 활발한 형, 지역사회주민에 의해 운영되는 형으로 구분된다.
이용시설： 재가 혹은 수용시설의 보호대상자를 통원케 하여 서비스를 제공하는 시설이다(사회복지관, 장애인복지관, 노인복지회관 등). 이때 통상적으로 수용시설을 시설이라 하고 이용시설을 기관이라고 부른다. 때로는 수용시설이 이용시설을 겸하는 경우도 있다.

3) 이용자에 대한 요금의 수납여부에 따른 분류

유료시설： 이용자 또는 그 부양의무자로부터 전적으로 요금을 수납하여 운영하는 시설이다. 유료시설의 수납액에는 시설을 유지하기 위한 관리비와 인건비 기타의 모든 비용이 포함된다.
무료시설： 이용자로부터 요금을 수납하지 않고 전액 무료로 서비스를 제공하는 시설 또는 실비의 요금을 수납하는 시설로 우리 나라의 대부분의 시설이 여기에 속한다. 여기서 실비라 함은 시설 이용자에게 직접 투여된 보호비만 포함될 뿐 기타의 비용은 포함되지 않는다는 점에서 유료와 구분된다.

Ⅲ. 민간 사회복지행정 주체의 변화추이

<표 6-1> 사회복지시설의 변화(단위 : 명)

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