** 제 5 장 사회복지정책 ** 

 

제 1 절 사회복지정책의 개념과 영역

1. 사회복지정책의 개념
1) 사회복지의 두 가지 시각
사회복지를 논의할 때 두 가지 큰 시각을 가지게 되는데 그 하나는 정책이며 다른 하나는 실천 또는 기술이라는 관점이다.
2)사회복지정책의 정의
사회복지정책은 '사회복지'와 '정책'이라는 두 용어의 합성어이다. 정책이란 권위있는 공공기관이 정책목표(공익 및 사회적 형평의 실현, 사회문제의 해결)를 달성하기 위하여 정치적·행정적 과정을 거치거나 당위성에 입각하여 공식적·의도적으로 선택한 미래의 행동지침으로 볼 수 있는 것이다.
 T. H. Marshall은 "사회정책이란 시민들에게 그들의 복지에 직접적인 영향을 줄 뿐 아니라 서비스 혹은 소득을 제공함으로써 사람들의 복지에 직접적인 영향을 미치는 정부의 정책"이라고 정의하면서, 핵심 프로그램으로 사회보험, 공적부조, 건강 및 복지서비스 그리고 주택, 교육, 비행예방 등을 들고 있다. Richard Titmuss는 "사회정책이란 일정의 물질적 및 사회적 욕구 특히 요구호 욕구에 관하여 시장이 충족(만족)하지 못하거나 충족시킬 수 없는 특정의 사람(사회적 약자)에게 부여하는 정부의 행위"라고 정의하고 있다.
이렇게 볼 때 사회복지정책이란 사회복지 프로그램이나 제반 문제에 대한 의사결정을 위하여 정부 또는 공공기관에 의하여 작성된 지침(guideline)으로서 구체적인 프로그램, 법제, 우선 순위를 제시하는 암시적 혹은 명시적 원칙이라고 개념지을 수 있게 된다.

 

제 2 절 사회복지정책의 영역과 과제

1. 사회복지정책의 내용
사회복지정책은 사회복지의 목표, 즉 사회복지의 요구와 수요가 충족된 상황을 구체적으로 달성하기 위하여 필요한 정보, 기회, 자원을 어떻게 확보 조달하여 그것들을 클라이언트에게 제공할 수 있을까 하는 것을 주안점으로 하게 된다.

2. 사회복지정책의 영역
Peter Townsend는 소득보장, 건강, 교육, 주택 그리고 대인적 사회서비스 등 다섯가지를 사회복지정책의 영역으로 보고 있으며,  DiNitto는 미국의 사회복지정책의 영역을 소득보장, 영양, 건강, 사회서비스 등 네 가지 영역으로 나누어 설명하고 있다.
사회복지정책의 고유영역을 설정하는 작업은 궁극적으로 공공행정상의 편의를 고려할 때 가능한 것으로서 절대적인 구분은 사실상 불가능하다. 그렇지만 사회정책의 영역에 사회보장 또는 소득보장, 대인적 사회서비스 및 보건 또는 건강을 포함시키는 데에 아무런 이의를 제기하지 않는다. 그러므로 사회복지정책은 좁게 해석하면 소득보장, 건강, 주택, 대인적 사회서비스 등 4가지 영역으로, 넓게 해석할 경우 소득보장, 건강, 주택, 교육, 대인적 사회서비스, 조세정책, 노동시장정책 등 7대 영역으로 구성되어 있다고 할 수 있다.

3. 정책의 과제
사회복지정책의 과제는 사회복지 실천과정의 효과적인 전개에 필요한 인적, 물적, 사회적 자원의 조달이나 그 효율적 배분 방법, 또는 조직에 관한 구체적인 검토라 하겠다.
사회복지정책은 무엇보다도 소득의 재분배를 구현할 수 있도록 수립되어야 한다.  사회복지정책은 시장경제의 자기규제가 제대로 기능하지 못하거나 고령 장애등으로 인하여 자유시장에 제대로 적응하지 못하는 사람들을 위해 정부가 시장에 개입할 수 있도록 검토되어야 할 뿐 아니라, 사회 공공재의 증진을 위해, 그리고 분배적 평등을 통한 사회정의의 실현을 위하여 기능할 수 있어야 한다.

 

제 3 절 사회복지정책의 형성과정과 준거틀

1. 정책 형성과정의 모델

2. 사회복지정책의 형성과정
1) 사회복지정책 정책 문제의 형성 : 사회복지문제는 인간으로서의 기본적인 생활을 누리지 못하여 고통을 받고 있는 사람들이 그러한 상황이나 조건을 해결해야 할 문제로 인식할 때 비로소 문제로 성립한다. 사회복지정책 문제가 이슈화되기 위해서는 첫째, 공공의 관심을 끌어야 하고, 둘째, 공공정책상의 논점으로 제시되어야 한다.
2) 사회복지정책 아젠다의 형성  : 아젠다(agenda)란 공공정책으로 전환되기 위하여 정책 결정자들의 관심을 불러일으키고 논의될 수 있는 상태에 있는 문제나 이슈, 곧 의제들의 목록을 말한다. 사회복지정책 아젠다의 형성과정이란 한마디로 말해서 사회복지 문제나 요구의 이슈화 과정이라고 할 수 있다.
3)사회복지정책 대안형성 : 정책대안의 형성과정이란 정책문제가 무엇인지를 파악하고 문제를 둘러싼 상황을 파악하여 정책목표를 세우고, 그 목표를 달성할 수 있는 정책수단으로서의 정책대안을 개발하며 어떠한 정책대안이 가장 바람직한 것인가를 분석하는 과정을 말한다.
4) 사회복지정책의 결정 : 정책결정이란 권위있는 정책결정자가 문제해결을 위해 제시된 여러 가지 대안들 가운데 하나를 선택하는 행위 또는 과정을 말한다. 이 과정은 정책결정자가 하나의 대안을 정책으로 채택하는 행위나 과정 자체가 될 수 있지만 대안간의 비교분석 행위 및 과정이 포함되는 것이 보통이다. 따라서 정책결정과정은 ① 문제의 인지와 목표설정, ② 정보의 수집 및 분석, ③ 대안의 탐색 및 평가, ④ 최선의 정책대안의 선택 등으로 이루어져 있다.
정책결정에 관한 이론적 모형으로는 합리모형과 점증모형이 있다.
5) 사회복지정책의 집행 : 사회복지정책의 집행은 공적 적용에 기인하는 모든 활동을 포함한다. 그러므로 사회복지정책의 집행에 있어 전문직의 중심적인 과업은 프로그램 운영에 있어 제 결점을 입증하며, 그와 같은 결함의 요인을 찾아내는 것이다.
6) 사회복지정책의 평가 : 정책평가란 정책활동에 관한 평가로서 정책실행 결과에 대한 정보를 수집하고 분석하며 해석함으로써 그 가치를 판단하는 것이다.

        3. 사회복지정책 분석의 준거틀
  Neil Gilbert은 후일 Paul Terrell과 함께 사회복지정책을 분석하는 준거틀로서 다음 4 가지를 다시 제시하고 있다(Gilbert and Terrell, 1998：55).
 급여로서 무엇을 제공해야 하는가?
 누구에게 급여가 제공되어져야 하는가?
 어떻게 급여가 제공되어져야 하는가?
 어떻게 재정이 충당될 것인가?
1. 급여로서 무엇을 제공해야 하는가
급여의 형태는 크게 현금, 현물, 증서, 기회가 있다.
2. 누구에게 급여가 제공되어져야 하는가
 어느 집단이 사회복지의 대상자가 되는가의 문제로서 대상자를 소수에 국한시킬 경우(선별주의)와 전 국민을 대상으로 하는 경우(보편주의)로 대별된다.
 사회복지의 역사에서 급여수급의 가장 중요한 자격요건은 근로능력이었다. 근로능력이 있는 빈민은 원조받을 자격이 없는 빈민으로 취급되어 급여가 제공되지 아니하였던 것이다.
3. 어떻게 급여가 제공되어야 하는가
사회복지서비스 전달체계란 "지역사회적 맥락에서 사회복지급여를 공급하는 자들간의 조직적인 연계 및 공급자와 소비자들 간의 조직적 연결"에 대해서 다루는 것으로 정의된다.
4. 어떻게 재정을 충당할 것인가
 사회복지재원은 정부나 지방자치단체에 의한 공공자금과 민간자금이 있다.

 

제 4 절 사회복지정책의 유형과 복지국가론

1. 사회복지정책의 유형비교
가장 기초적이며 일반적인 2분법적인 유형화를 고찰해보고자 한다.
여기서 2분법은 Wilensky와 Lebeaux가 미국사회를 배경으로 사회복지의 기능을 설명한 잔여적(residual)모형과 제도적(institutlonal)모형을 말한다.
ㆍ 잔여적 모형은 간섭받지 않는 자유, 개인주의, 시장경제 원칙을 기본가치로 하여 자본주의 정신에 충실한 반면, 제도적 모형은 평등의 구현, 빈곤으로부터의 자유 그리고 우애를 기본가치로 한다.
ㆍ 잔여적 모형은 빈곤의 책임을 개인에게 묻고자 하며 절대적 빈곤의 개념에 따라 빈곤 수준을 낮게 책정하는 반면, 제도적 모형은 빈곤에 대한 사회적 책임을 강하게 인식하고 상대적 빈곤의 개념에 따라 사회적 박탈감을 인정하고 빈곤의 수준을 높게 책정한다.
ㆍ 잔여적 모형은 선별주의(selectivism)를 선호하여 국가의 책임을 극소화 시키려는 반면, 제도적 모형은 보편주의(universalism)를 선호하여 국가의 책임을 점차 확대하려 한다.
이상의 2분법은 어디까지나 분석을 위한 자료로서 실제 사회복지정책의 현장에서 어는 한 모형을 정확하게 실시하는 경우는 없다. 따라서 이러한 유형화는 분석을 위한 상대적 비교의 자료로서 의미가 있다고 할 수 있다.
2. 복지국가
1) 복지국가의 정의
 '복지국가'는 "국민들의 비복지를 제거하고 복지를 향상시키기 위해 노력하는 국가" 혹은 "국민들의 복지향상을 가장 중요한 책임과 의무로 삼는 국가"로 정의될 수 있다.
 어떠한 정의이든 모두 복지국가가 자본주의 경제체제와 함께 발전해 왔으며, 정치적 민주주의를 기반으로 한다는 데에는 공통점을 보이고 있다. 따라서 복지국가에 대한 논의의 종합은 "자본주의와 민주주의라는 거시구조적 맥락에서 모든 국민들의 기본 욕구를 최소한으로 보장하여 삶의 안전을 증진시키려는 국가"로 규정할 수 있다.
2) 복지국가의 유형
복지국가를 유형화하는 데에는 몇 가지 기준이 있다. 첫째, 복지국가의 시장예속성 정도, 둘째, 복지국가의 정책이 조합주의적으로 이루어지는가의 여부, 셋째, 노동자 집단의 정치세력화 정도, 그리고 마지막으로 복지정책과 경제정책의 통합정도가 그것이다.
복지국가를 유형화하면 다음의 세 가지로 분류할 수 있다.

첫째, 스웨덴을 비롯한 스칸디나비아 국가들과 오스트리아이다.
둘째, 첫번째 유형과 극단적 대조를 보이는 유형으로 미국, 일본, 캐나다 등을 들 수 있다.
셋째, 위의 두 유형과 달리 제 3의 유형으로 독일, 프랑스, 이탈리아 등 유럽대륙 국가들이다.

3) 복지국가의 위기
제 2 차 세계대전 이후 1960년대까지의 고도 경제 성장을 타고 서유럽의 복지국가는 모든 국가의 이상적 모델로 자리매김 되었다. 1970년대의 오일쇼크로 인한 스태그플레이션의 대두는 복지국가를 위기로 몰아갔고, 대부분의 복지국가가 극심한 재정 적자의 늪에 빠지게 되었고, 복지국가의 가장 큰 이론적 축이던 완전고용정책을 포기할 수밖에 없는 상태에 이르게 되었다. 1980년대에 이르러 많은 나라들이 실업률을 높이더라도 물가상승률의 억제를 주요 정책 기조로 채택함으로써 복지국가는 그 뿌리부터 흔들리게 되었으며, 복지국가의 이론적·정책적 기반이었던 케인즈주의의 붕괴를 가져왔고, 정부 지출의 감소를 핵심으로 하는 신자유주의가 대두하여(영국은 1979년 대처의 집권으로, 미국은 1980년 레이건의 대통령 당선으로, 그리고 구소련과 동유럽 공산권의 붕괴 및 WTO 체제의 등장 등) 복지국가를 더욱 압박하고 있는 것이다.
 전통적으로 사회민주주의 정당이 강세를 보이던 영국과 독일마저 제 3의 길을 부르짖는 노선을 택함으로서 이제 시장중심과 국가의 역할 최소화라는 이념적 기반을 가진 신자유주의는 21세기 세계의 새로운 질서를 끌어가고 있으며, 스웨덴식 복지국가는 이제 실패한 모델이라는 말까지 듣게 되었다.

        3. 우리나라 사회복지정책의 방향
우리나라가 복지사회가 아니라는 것을 분명히 보여준 계기가 된 것은 IMF경제위기라고 할 수 있다. 만약에 우리나라가 제대로 된 복지사회였다면 그러한 위기에 따른 국민의 고통을 크게 줄일 수 있을 것이다.
 우리나라는 성장과 분배의 균형을 통해 진정한 복지사회를 만드는데 사회복지정책의 방향을 설정하여야 할 것이다.  우리나라의 사회복지정책에는 선진 복지국가들의 조세에 의한 재분배라는 국가의 재분배정책 이외에도 경제활동을 통한 국민의 적정한 분배기회의 제공이라는 내용이 반드시 포함되어야 할 것이다. 이러한 정책내용을 가진 복지정책이 이른바 생산적 복지정책이라고 하는데 거기에는 조세에 의한 국가의 재분배와 국민의 적정한 분배기회의 제공 등의 내용을 실현하기 위해서 다음과 같은 구체적 내용들을 포함하게 된다.
첫째, 국민의 기본적인 삶의 질을 보장하기 위해서는 ① 국민의 기초생활의 보장,② 사회적 위험으로부터 국민의 보호, ③ 사회복지서비스의 강화 등이 필요하다.
둘째, 생산과정 참여를 통한 복지의 실현을 위해서는 ① 일자리 창출과 인간개발을 통한 고용의 안정화, ② 복지기반 확충을 통한 근로생활의 질의 향상, ③ 노동참여 복지의 증진과 산업민주주의의 실현 등이 필요하다.
셋째, 취약계층의 자활적극 지원을 위해서는 ① 사회적 연대에 바탕을 두고 취약계층의 보호, ② 자활사업의 체계적인 확산, ③ 지역사회 중심의 민관협력의 강화 등이 필요하다.

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