| ** 제5부 평가와 변화 ** |
사회적 지원을 위임받아 활동하는 사회복지 서비스 기관과 프로그램들의 입장에서는 그 자원들의 활용에 따르는 결과에 대해 책임이 있다. 사회복지활동에 대한 평가는 곧 책임성을 명확하게 나타내기 위한 것이 일차적인 목적이다. 프로그램의 효과성과 효율성에 대한 평가는 사회복지의 지식을 발전시켜야 하는 사회복지 전문직의 당연한 자세이기도 하다.
평가란, 특정 개입이 목적성취를 했는지와 투입된 비용은 효율적이었는지 등을 기준으로 성공 여부를 결정하는 체계적인 과정이다.
평가란 단순한 수치나 자료들의 축적이 아니라, 그런 자료들의 조합과 연결에 의해 유용한 정보를 도출해내는 과정이라는 점에서 공식적이고 체계적인 평가의 필요성이 존재한다.
체계적 평가정보의 필요성을 구체적으로 설명하면 다음과 같다.
① 경영통제
경영통제는 조직의 목표들을 성취하기에 효과적으로 자원들이 획득, 사용되고 있는지 행정관리자들이 확인하는 과정이다. 이런 과정에서 왜곡되기 쉬운 의사결정을 피하고 좋은 판단을 위해서는 체계적 평가정보가 필요하다.
② 업무자에 대한 피드백
일선 업무자들에게 자신들의 실천활동에 관해 되돌아볼 수 있게 하는 평가정보를 제공해준다. 이를 통해 업무자들이 자신에 대한 평가를 할 수 있게 하고, 특정 교육훈련의 필요성을 감지하게 해준다.
③ 서비스 혁신
클라이언트의 성격변화와 관련한 정보, 몇가지 서비스 기술들간의 우월성 비교, 불충족된 욕구들에 대한 자료들을 통해 새로운 서비스 전달양식을 찾게 하는 자극제적 작용을 한다.
④ 책임성/순응
프로그램을 수행하는 데 관련된 법이나 규제, 절차 등에 순응하고 있는가 혹은 상부나 조직 외부로부터 요구되는 바람직한 성과의 도출에 대해 순응하고 있는가 등을 판단할 수 있게 한다.
⑤ 대외관계
평가정보들은 프로그램의 성과를 외부사회에 알리는 데 사용된다. 이것은 외부의 부당한 비난으로부터 프로그램을 방어하고, 외부로부터의 지지를 구출하는데 긴요하게 쓰여진다.
평가의 목적은 평가를 통해 도출되는 정보를 어디에 사용할 것인가에 따라 달라지며 누구에 의해 어떤 목적으로 평가정보가 활용되는가에 의해서 평가의 성격은 각기 달리 나타난다. 보통 평가라는 용어는 두 가지의 의미르 갖는다. 좁은 의미의 평가는, 프로그램의 효과성과 효율성에 대한 것만을 다룬다. 넓은 의미의 평가는 좁은 의미의 평가와 함께 모니터링의 측면까지도 다룬다. 평가의 유형들과 이들의 성격에 대해서 설명하자면 다음과 같다.
1) 모니터링 평가
모니터링(monitoring)은 때로 일반적인 프로그램 평가와는 구분되어 사용된다. 프로그램의 효과성과 효율성의 평가들이 보다 직접적으로 성과의 발생 여부와 그 성과들에 대한 비용의 문제들에 주로 관심이 있다면, 모니터링은 프로그램 진행의 과정적 목표들에 관심을 두기 때문이다. 모니터링은 프로그램의 제안성나 계약서상에 명시된 바대로 과정적인 절차와 활동들이 이루어지고 있는지를 평가한다.
2) 효과성 평가
프로그램에 의해 의도된 결과나 급부들이 성취되었는가에 주된 관심이 있다. 크게 두가지의 정보들이 효과성 평가에 의해 도출된다. 먼저, 프로그램이 의도한 목적들이 성취되었는가에 대한 정보이다. 프로그램이 애초에 설정했던 목적이나 혹은 추후에 설정한 바람직한 성과기준에 의해서 프로그램의 결과들이 비교된다. 둘째, 만약 일정한 성과가 발견된다면, 과연 그것이 프로그램 때문이라고 볼 수 있는가에 대해 평가한다. 다른 프로그램들이나 우연한 사건들에 의해서 그러한 성과가 도출된 것이 아니라, 반드시 프로그램의 개입효과에 의해서 나타난 것인가에 대한 판단이다.
3) 효율성 평가
효율성에 대한 평가는 프로그램이 활용한 자원에 대한 정당성의 여부에 주로 관심이 있다. 서비스를 통해 나타나는 급부들은 과연 비용에 견주어 합당한 것인가, 동일한 목적을 달성하기 위해 더 효율적인 방법들은 없는가, 얼마나 경제적으로 목적을 성취하고 있는가 등을 파악하려 한다. 이러한 유형의 정보들은 비용-급부분석 혹은 비용-효과분석 등의 기법을 통해 얻어진다.
어떤 목적을 위한 평가인가에 대한 결정이 대부분 특정한 평가의 유형과 정보의 종류를 만들어낸다. 평가의 목적과 관련하여 프로그램 정보의 종류를 분류하면 다음과 같은 세 가지로 나눌 수 있다.
1) 노력정보
프로그램의 노력 혹은 업무수행과 관련한 일종의 일원적인 기술식 자료와 설명들이다. 일원적이란 하나의 개념이나 변수를 다룬다는 의미이다. 다양한 프로그램 활동들을 대변하는 각각의 변수들을 요약하는 축약적 의미를 지닌 수치나 자료들로 나타내는 것이다.(프로그램에 대한 참여도, 수행된 활동들의 양이나 질, 투입된 자원의 정도 등) 효과성과 효율성 평가를 위한 기초자료들로 사용된다.
2) 효과성 관련정보
프로그램 효과성은 목표들 자체가 성취되었는가, 그리고 만약 그런 성과들이 발생했다면 그것들이 개입에 의한 효과인가 등을 말하는 것이다. 성과를 나타내는 자료들은 두 가지로 분류할 수 있다.
3) 효율성 관련정보
효율성을 측정하기 위한 자료들에는 다음과 같은 것들이 있다.
조직이나 프로그램이 평가정보들에 대한 필요성과 활용도를 높게 인지하고 있을 때, 정보수집의 과정은 일상적인 조직구조와 과정속에 포함될 필요가 있는데, 평가를 위한 자료들이 조직 시스템 내부의 정보축적구조를 통해 지속적으로 산출될 수 있게 한다는 것이다. MIS(경영정보시스템, Management Informaton System)등이 대표적인 경우다.
1) MIS (경영정보시스템, Management Informaton System)
경영정보시스템은, 특정상황에 대한 특정한 자료수집이 아니라 조직 내에서 지속적으로 이루어지고 있는 비교적 공범위한 자료수집 구조를 말하는 것이다. 주로 프로그램 노력들을 평가하기 위한 자료산출에 적절하게 사용되지만, 효과성과 효율성을 위한 측정에도 사용될 수 있다. 보통 어느 기관이나 내부적인 문서기록 시스템을 가지고 있다. 수입과 지출에 관한 출납내용들, 케이스에 관한 기록들(케이스 부담 건수, 서비스 유형과 빈도, 소모시간, 클라이언트의 특성 등)이 통상적인 것이다. 최근에는 MIS가 효과성에 대한 측정에 사용되는 경우들이 증가하고 있는데, 성공사례에 대한 측정이나 클라이언트 만족도 측정 등과 같은 것들을 포함하는 경우들이다.
2) MIS와 사회복지 프로그램 평가
MIS를 프로그램 평가업무에 이용하는 데 따르는 유용성은, 행정관리자의 입장에서는 ① 다양한 측면의 프로그램 운영에 대한 전반적이 자료들에 손쉽게 접근할 수 있게 하고, ② 보다 객관적으로 프로그램 수행을 평가할 수 있는 능력을 향상시켜주고, ③ 외부 조직들로부터 요청되는 각양각색의 자료요구에 보다 유연성있게 대처하게 하고, ④ 프로그램에 관련한 의사결정들을 합리적으로 하게 한다는 데 있다. 실무자의 입장에서도, ① 자신들의 활동에 대한 보다 신속한 피드백을 가능하게 하고, ② 업무에 대한 요구와 절차들에 대한 모호함을 줄여준다는 장점을 찾을 수 있다.
이러한 장점들에도 불구하고 MIS가 사회복지기관들에 널리 적용되는 데는 아직 장애가 있다. 첫째, MIS의 가정과 요구사항들이 사회복지기관들의 규범이나 가치들과 맞지 않아서 생기는 갈등들이 존재한다. 둘째, MIS를 설계하고, 컴퓨터 관련 장비들을 구입하고 운용인력을 상시 채용해야 하는 등의 비용문제가 있다.
프로그램 평가를 위하여 많은 자원을 투자하고 그로 인해 많은 정보를 수집했다고 하더라도, 프로그램 운영자들이 이러한 정보를 적절하게 활용하는 것은 또 다른 문제이다. 자칫 많은 시간과 비용을 들여 내놓은 공식적인 평가결과들이 프로그램의 행정적 과정들에 적절하게 적용되지 못한다면 그것은 문제가 된다. 행정관리자들은 평가결과들이 조직과 프로그램의 개선을 위해 적절하게 활용되기 위해서는 �
건� 노력을 기울여야 한다. 그러기 위해서는 �건� 노력을 기울여야 한다. 그러기 위해서는 평가정보가 적절히 활용될 수 있는 조직적 환경을 구축하는 것이 필요한데, 우선 행정가들 스스로가 이러한 정보들의 가치를 높이 인식하는 것이 중요하다.
프로그램의 결과와 관련한 평가를 논할 때는, 일반적으로 프로그램 평가는 두 가지 차원으로 분리될 수 있는데 효과성에 대한 평가와 효율성에 대한 평가가 그것이다. 효과성의 평가는 프로그램들이 주어진 목표를 성취하고 있는지, 그리고 그런 결과들이 서비스 개입에 의해 발생하는 것이라고 인정할 수 있는지를 판단하기 위한 것이다. 효율성의 평가는 주로 서비스에 투입된 비용에 대한 결과의 경제성에 초점을 두고 있다. 그래서 효과성의 평가는 목표지향적이라고 할 수 있고, 효율성의 평가는 비용지향적이라고 볼 수 있다.
효과성이란 궁극적으로 한 조직이나 프로그램이 목표들을 성취하는 정도와 관련이 있다. 사회복지조직이나 프로그램들이 갖는 목표들은 대개 사회적 목적과 관련한 목표들과, 자기생존과 유지를 위한 목표들로 크게 나누어 볼 수 있다. 자기 생존과 관련한 목표들의 성취정도를 효과성으로 나타내고자 한다면, 사회복지조직들에서는 복잡한 환경적 변화들에 쉽게 적응할 수 있는 유연성 내지는 탄력성 등이 그 지표들로 활용될 수 있다.
1) 효과성과 서비스의 질
실질적으로는 조직의 유지가 중요한 목표들이 되기는 하지만, 사회복지조직과 프로그램의 유지에 대한 기본적인 당위성들은 대사회적인 목표들의 성취에 달려 있다. 따라서, 사회복지 프로그램들의 효과성에 대한 일차적인 관심은 사회적 목표의 성취여부에 주어져야 한다.
효과성을 사회적 목표들의 성취로서 규정할 때, 효과성을 나타내기 위한 지표로서 보통 사용되는 것이 '서비스의 질'이다. 서비스의 질은 쉽게 규정되기도 어렵고, 측정하기도 쉽지 않다는 특성을 갖는다.
2) 서비스 질에 관한 기준
사회복지 프로그램은 다음과 같은 기준들을 동원해서 서비스의 질을 나타낸다.
① 과정기준 : 수행되어야 할 일의 실제적 본질에 대한 관심이다. 이 경우 서비스의 질은 개별 이용자를 위해 행해지는 활동들에 근거해서 정의된다. 서비스 이용자들의 문제, 제공된 서비스의 종류, 욕구와 섭시 연결의 적절성, 의뢰 서비스의 성공여부 등에 관한 자료들이 과정기준에 해당되는 지표들이다.
② 구조적 기준 : 한 조직이 업무를 수행할 수 있는 잠재력이나 능력에 관심, 조직의 전체적 특성들에 초점을 맞춘다. 서비스 형태의 다양성, 시설의 적합성과 접근성, 교육수준과 전문 자격의 소유 등으로 측정되는 업무자들의 자질 그리고 정보와 회계 시스템, 보고절차 등과 같은 서비스 보조구조의 적합성이 여기에 해당된다.
③ 성과적 기준 : 클라이언트에게 나타나는 서비스의 결과를 두고 서비스의 질을 판단하는 만큼 보다 직접적이고 바람직한 방법이다.
☞ 많은 경우 과정적 기준이나 구조적 기준들을 대표하는 지표들을 사용하여 성과적 기준의 효과성을 유추하고 있다.
프로그램이란 일종의 변화를 위한 도구이다. 사회복지 프로그램 역시 일종의 변화 모델로서, 의도적인 개입을 통해서 개인과 사회에 대한 변화를 시도하는 것이다. 사회복지 프로그램의 효과성 평가는 먼저 이러한 의도적인 개입이 변화를 초래하였는지의 여부를 확인하는 것이다. 변화의 발생여부를 파악하기 위해서는 먼저 프로그램의 진행과정을 통해 등장하는 다양한 변수들과 그 변수들에 대한 측정을 이해해야 한다.
1) 프로그램의 변화 모델
그림 5) 프로그램 변화모델과 평가과정
그림은 프로그램과 변화에 관한 모델을 프로그램 과정으로 보여주는 것이다. 먼저 프로그램에는 목표가 있다. 이것은 프로그램을 작성할 때 미리 의도한 결과에 대한 예상치를 말하는 것이다. 프로그램은 개입이론과 운영변수들을 가지고 있다. 개입이론은 특정한 원인, 즉 개입을 제공하면 특정한 결과가 도출될 것이라는 논리적인 설명을 말한다. 운영변수란 프로그램을 운영하는 데 따르는 다양한 방식들의 조합이다. 프로그램의 운영방식이 결정되어 구체적인 개입이 이루어질 때, 의도된 변화가 발생하는 곳이 매개변수이다. 매개변수의 변화는 궁극적으로 바람직한 성과를 도출할 것이라고 이론적으로 연결되어 있다. 프로그램의 평가는 최종적으로 프로그램이 애초에 설정했던 목표치들과 측정된 성과치들을 비교하는 것이다. 즉, 효과성의 평가를 위한 첫 번째 조건인 '과연 변화가 발생하였는가'를 경험적으로 보여줄 수 있는 것이다.
2) 개입변수 - 매개변수와 운영변수
프로그램이 바람직한 성과를 산출해내는 과정에 존재하는 개입변수에는 두 가지가 있다.
① 매개변수 : 프로그램을 통해 실행된 구체적인 개입과 프로그램의 결과 사이에 존재하며 개입활동과 성과를 이어주는 교량역할을 하는 변수이다.
② 프로그램 운영변수 : 조직체로서의 프로그램을 서비스 개입을 구성하는 활동과 과정들에 연결시키는 인과론적 과정들을 규정하는 것들이다.
개입변수를 이처럼 두 가지 유형의 변수로 구분함으로써 프로그램의 실행에서 나타나는 오류들에 대한 근원을 명확히 구분할 수 있다. 프로그램의 목표가 바람직한 성과로서 도출되지 않을 경우에 그것이 어떤 원인에 의한 것인가를 분석하는 데 도움을 주어, 프로그램의 수정이나 개선을 위한 중요한 정보를 제공한다.
이론적 오류 : 수맣은 매개변수들 사이의 상호작용을 명확하게 이해하지 목했거나 구체화하지 않음으로써 발생하는 것이다. 프로그램이 매개변수들에 대한 정확한 개입을 했음에도 불구하고, 바람직한 프로그램 성과들이 도출되지 않은 경우가 이런 오류에 해당된다.
실행오류 : 프로그램 활동들을 구체적으로 규정하지 못하여 매개변수들에 있어서의 바람직한 변화를 가져오지 못하는 경우이다.
3) 성과변수
프로그램을 실행한 결과로서 나타나는 것이 성과이며, 프로그램의 성과를 어떤 형태든 경험적으로 측정 가능하게 한 것을 성과변수라 한다.
4) 규범적 기준
프로그램의 성과를 측정하는 것은 그 자체로서는 아무런 의미를 부여할 수 없다. 그것을 비교하여 평가하기 위한 기준이 필요하다. 이러한 기준을 규범적이라 하는 이유는, 그것이 인위적으로 설정되는 것이기 때문이다. 어떤 성과가 발생했을 때, 그것을 성공이나 혹은 실패라고 규정하는 평가기준은 자연적으로 주어진 것이 아니라 인위적으로 설정된다는 것이다.
규번적 평가기준을 설정하는 방법에는 크게 두 가지가 있다.
① 절대적 목표기준 : 프로그램 목표들을 절대적으로 규정해 두고 이를 평가의 기준으로 삼는 방법이다. 너무 초점을 좁힌 평가를 하게 될 수 있다는 단점이 있다. 즉, 이미 설정된 목표의 성취여부만을 보기 때문에, 비론 정해진 목표는 훌륭하게 성취했더라도 그로 인해 기대되지 않은 결과들이 나타났는지 등에 대해서는 평가할 수 없다는 것이다.
절대적 목표에 기준을 둔 평가의 정교성은, 목표들의 정교성과 목표기준들이 수량화될 수 있는 정도에 달려 있다.
② 상대적 비교기준 : 평가기준을 상대적인 것으로 취급하는 것이다. 절대적인 목표기준에 비추어 프로그램의 성과를 평가하기보다는, 유사한 활동들을 수행하는 프로그램들의 성과들에 비추어 그 프로그램의 성과를 평가하는 보다 탄력적인 기준을 채택하는 것이다. 이의 장점은 이상적인 상태에 대한 기대에서 벗어나 실현가능한 정도로서 평가의 기준을 삼는다는 데 있다.
만약 의도된 변화가 발생했다면, 그런 변화가 과연 프로그램 개입 때문인가를 확인할 수 있어야 한다. 개입과 성과의 관계는 일종의 원인과 결과의 인과성 관계로 설명된다. 연구디자인이란 이러한 인과성 관계를 추론하는 데 적용될 수 있는 다양한 방안들을 제시하는 것이다.
1) 개입과 효과성의 관계
프로그램이 효과적이었다고 말하기 위해서는 먼저 어떤 상태에 대한 변화가 실제로 나타났는지를 보여준어야 한다. 프로그램이 실시되기 이전의 상태인 O1에서 프로그램이 실시된 이후의 상태인 O2를 비교해보고, 그것들간의 차이(O2-O1)를 보여줌으로써 변화발생 여부를 확인가능하게 해줄 것이다. 일차적으로 변화를 보여줄 수 있었다면, 효과성을 검증하기 위해서는 (O2-O1)이 과연 프로그램 개입(XP) 때문에 발생한 것인가를 확인해야 하는데, 그것이 다른 이유들(X1…X10)때문이 아니라 반드시 프로그램개입(XP)때문만이라는 것을 보여줄 수 있어야 한다.
2) 이상적인 실험 디자인
실험디자인은 개입과 성과의 사이에 인과관계가 성립되는지를 확인할 수 있게 한다. 개입이외의 다른 요인들이 성과에 영향을 미치지는 않았는지를 통제하는 것이 가쭷하기 때문에, 실험 디자인은 개입의 효과를 확인하는 데 가장 이상적인 디자인이라고 할 수 있다.
실험연구에서 사용되는 전형적인 연구디자인으로는 사전-사후검사 통제집단 실험디자인이 있다. 이 디자인은 실험집단과 통제집단이라는 두 집단은 가진다. 프로그램이 시행된 집단, 즉 개입이 주어진 집단을 실험집단, 개입이 주어지지 않은 집단을 통제집단이라 한다. 프로그램의 개입이후에 나타나는 결과로서 실험집단과 통제집단 사이에 어떤 차이가 있는지를 확인하기 위한 것이다. 이 두 집단은 두집단을 가장 동질적으로 배분할 수 있는 가능성을 극대화하기 위해 전체집단을 무작위로 나누어서 실험 혹은 통제집단으로 배분한다.
3) 사회복지 프로그램과 실험디자인
전형적인 실험디자인들을 사회복지프로그램들에 적용하는 데는 많은 문제점들이 있다.
윤리적인 문제 : 실험에는 인위적인 상황의 설정이 필요하다. 그것은 곧 동일한 문제와 욕구를 갖는 집단을 실험집단과 통제집단으로 분리하여 차별대우를 하게 되는 결과를 초래하는 것이다. 실험목적을 위해 특정집단에 대한 불연속적인 서비스 개입은, 클라이언트 집단을 실험대상으로만 취급한다는 인식을 갖게 할 수 있다.
현실적인 어려움 ; 사람을 대상으로 하는 연구들에서는, 무작위로 실험집단과 통제집단을 나누는 것과 엄격하게 동질적인 집단환경을 유지한다는 것 등은 거의 불가능하다. 프로그램의 진행기간에 발생하는 중도 탈락자들의 문제, 피실험자들의 반응의 문제(자신들이 실험대상이 되고 있음을 느끼고 그래서 부자연스런 반응을 나타내는 것) 등도 통제하기 어려운 문제들이다.
4) 유사-실험 디자인
사회복지 서비스 프로그램들이 실행되는 환경에서 엄격한 통제집단을 활용하는 것이 불가능한 경우에 사용된다. 서비스 집단의 성과를 비교할 수 있는 동일한 통제집단이 없는 경우, 비교의 근거를 달리 구해야 할 필요가 있다. 이러한 비교의 근거를 어디에 두는가의 차이에 따라 몇 가지 유형으로 나눌 수 있다.
① 비동일 통제집단 디자인 : 통제집단은 갖추고 있으나, 이러한 통제집단이 실험 디자인에서처럼 무작위로 뽑혀지지 않았다는 것이 다른 점이다. 엄격한 통제집단을 갖는 것이 현실적으로 불가능한 경우에 쓰여진다. 그러나 디자인 자체로서 인과성의 준거를 제시하기에는 많은 어려움들이 있다 따라서 애초부터 성격이 다른 집단의 결과를 서비스 집단의 결과와 비교하여 서비스 개입의 효과를 평가하기 위해서는, 평가자의 통제집단에 대한 풍부한 경험적인 지식이 필요하다.
② 단절 시계열 디자인 : 개별 실천가들이나 프로그램들이 서비스를 진행해가면서 동시에 자료를 수집할 수 있다는 장점과, 통제집단을 갖지 않아도 된다는 이점들로 인해 서비스 실천환경에 있어서의 효과성 제시를 위한 자연스런 평가 디자인으로 각광받고 있다.
이를 위해 일련의 성과에 관한 측정치들이 프로그램 실행전, 실행도중, 실행후에 측정된다. 즉, 다양한 시점들에서 자료를 수집한다는 것이 특징이다.
5) 비교 디자인
비교디자인은 유사한 다수의 프로그램들을 비교의 대상으로 삼는 디자인이다. 즉, 유사한 개입이론들을 갖는 다양한 프로그램들을 비교함으로써 프로그램에 대한 평가의 근거들이 도출될 수 있게 된다. 현실적인 상황에서 통제를 수반하지 않는 상태로 각기 다른 프로그램들을 평가해 볼 수 있는 방법이다. 통제집단을 갖지 않기 때문에 비실험적이다.
비용지향적 평가는 프로그램 개입의 경제성과 관련되어 있는데, 목표를 성취하는 데 얼마만큼의 비용이 발생했으며 그러한 비용을 대안적인 방법과 비교해서 얼마나 비용효율적인가를 평가하는 것이다. 효율성 평가로 분류되는 세 가지 접근방법들에는, 비용계상, 급부-비용분석, 비용-성과(혹은 비용-효과성)분석이 있다.
비용계상(cost accounting)이란 서비스 활동에 소요된 자원을 파악하고 계산해내는 것을 말한다.
1) 전형적인 비용분석 모델
이윤을 극대하하기 위해서는 먼저 비용요소들을 분석하여 값을 설정하는 것이 필요한데, 두 가지의 함수가 이것과 간련되어 있다. 먼저 생산함수는 투입과 산출의 관계로서, 어떤 수준의 산출물을 만들어내기 n이해서는 어떤 유형의 자원과 양이 투입되는지를 구체화하는 것이다. 생산함수가 투입된 자원의 종류와 양을 결정하는 것이면, 투입된 자원의 비용을 결정하는 것이 비용함수이다. 비용함수는 일반적으로 가변비용, 반가변 비용, 고정비용의 세 가지 유형의 비용으로 구분된다.
2) 사회복지조직에서의 비용분석
사회복지 서비스 조직들에서의 비용분석은 일반 생산조직들의 경우와는 다르다.
먼저, 사회복지조직들은 비영리추구의 목적을 가지고 있다. 비영리추구 조직들이나 정부조직들의 서비스는 '보조되거나' 혹은 '공짜로 주어지는' 특성을 갖는다. 따라서 산출물의 가치가 정치적 시스템이라는 간접적인 방법에 의해서 결정되어진다. 그 결과 다양한 외부행위자들에 의해서 만들어진 판단이나 결정들이 그 조직의 효과성과 효율성을 평가하게 되는 특성을 갖는다.
둘째, 사회복지서비스 조직들은 무형의 서비스를 생산한다. 서비스는 그 실체를 파악하기 힘들기 때문에 서비스를 생산하기 위해 사용된 과정과 결과를 객관적으로 평가하기가 쉽지 않다. 따라서 이러한 정형화되기 어려운 서비스 산출물들에 대한 비용을 계상하기란 쉬운 일이 아니다.
이러한 두 가지의 특성, 즉 '무형의 서비스'를 생산하는 '비영리추구 조직'의 성격 때문에 사회복지조직들의 비용계상에 있어서는 일반 생산조직들이 비용함수를 적용하기가 어렵다.
급부-비용(benefit-cost)분석은 프로그램 비용과 성과 간의 관계를 화폐적 단위로 나타내는 것이다. 한 프로그램에 드는 비용을 화폐단위로 계산하고, 성과 역시 측정을 통해 화폐단위로 환산한다. 성과를 산정하는 방식은, 만약 서비스가 주어지지 않았다면 발생할 수 있었을 결과들을 통해 유추해낸다. 급부-비용 비율은 {급부/비용}으로 나타내는 데, 이 비율이 높을수록 프로그램은 더욱 수익성이 높은 것, 즉 효율적인 것으로 간주된다.
1) 급부의 화폐적 가치
사회복지 프로그램의 효율성을 평가하는 데 따르는 어려움은, 프로그램 급부들을 어떻게 화폐적 단위로 환산해내는가에 달려있다. 사회복지 프로그램의 화폐적 급부는 두 가지 유형으로 나눌 수 있다. 먼저, 개인별 급부로서, 프로그램 참가자들을 통해 나타나는 급부가 있다. 프로그램의 직접대상인 클라이언트들에게 나타나는 급부들이다. 또 다른 급부의 유형은 사회적 급부로서, 프로그램에 참여하지 않은 사람들에게 나타나는 것이다. 프로그램의 결과가 일차적으로는 클라이언트들에게 혜택이 나타나지만, 그로 인해 전체 사회의 '부정적 외형'의 감소를 통해서 나타나는 경우에 발생하는 급부를 말한다.
2) 급부-비용분석의 사회복지조직에의 적용
급부-비용분석은 각기 다른 목표를 갖는 프로그램들까지를 포함한 모든 활동들의 비용과 급부를 비교할 수 있게 하므로 각각의 프로그램들에 대한 상대적인 장점이 평가될 수 있고, 이러한 장점은 궁극적으로 수익성이라는 단일한 기준에 의해 판단된다. 그러나 주된 문제는 사회복지 프로그램들의 급부를 어떻게 계산할 것인가와 관련되어 있다. 또한 대부분의 사회프로그램들이 그렇듯이 사회복지 프로그램들의 경계가 불명확하기 때문에, 특정한 성과의 발생에 대해서 그것이 어떤 프로그램에게 귀속되는 지를 분간하기도 쉽지 않다. 그 외에도, 성과가 화폐가치로 환산되는데 따르는 어려움이나, 비용과 급부의 결정에 누구의 관점을 동원하는가의 문제, 프로그램의 2차적 비용결정의 어려움으로 인해 급부-비용 분석의 논리들이 사회복지 프로그램들에 적용되기는 쉽지 않다.
비용-효과성분석이라고 불려지기도 한다. 비용-급부분석에서 가장 큰 문제는 성과를 화폐적 단위로 산출해내는 것이다. 이러한 어려움을 고려하여 성과에 대한 화폐단위환산을 시도하지 않고, 동일한 목표를 가진 프로그램들을 각각에 드는 비용들로 비교하여, 최소 비용으로 최대효과를 내는 프로그램이 가장 효율적이라는 판단을 하는 것이다. 그러나 비용-성과분석이 사회복지 실천현장에 적용되는 데는 여전히 문제점이 남아 있다. 급부가 화폐적인 단위로 산출될 필요가 없는 반면에, 수량화된 프로그램 목표와 그 성과에 대한 측정기준들이 존재해야 한다는 전제조건은 여전히 해결되기 어려운 문제이다.
사회복지 프로그램은 사회복지정책을 수행하기 위한 도구이다. 따라서 사회복지 프로그램들은 정책이 설정해놓은 사회적 목적들을 얼마나 충실히 수행했는가에 대한 책임을 가진다.
책임성의 개념은 두 가지의 다른 의미로 종종 사용되는 데, 특정 업무수행에 대한 책임을 진다는 뜻일 수도 있고, 어떤 집단이나 개인에 대해 책임을 진다는 의미로도 쓰인다. 만약 사회복지 프로그램을 둘러싼 다양한 이해관계가 존재한다는 것을 인정한다면, 책임성 규명은 프로그램에 대한 다양한 권한과 영향력을 가진 존재들에 대한 상대적인 개념으로 이해되어야 한다. 즉, 책임성이란 특정 업무에 대한 책임보다는 집단이나 개인에 대한 책임의 의미로서 이해되는 것이 보다 바람직하다는 것이다.
사회복지 행정관리자들은 책임성을 관리하기 위해서 책임성을 제시해야 하는 다양한 내·외부 소재들을 파악하는 것이 필요하다. 각각의 책임성 요구 존재들의 여부와 이들의 상대적인 영향력 등에 대한 고려가 필요하다.
1) 행정관리자의 역할
Pfeffer & Salancik은 행정관리자들이 책임성을 구현하기 위한 역할들을 수행하는 데 3가지 유형이 있다고 본다. 첫째, '상징적 역할'로서, 행정관리자들은 조직의 성과들에 아무런 영향을 주지 않으며 행정적인 활동들은 단지 상징적일 뿐이며 외부 요소들에 대해 조직이 책임성을 수행하고 있다는 인상을 심어주는 역할만을 한다. 둘째, '반응적 역할'로서, 외부의 욕구에 수동적으로 반응하는 것으로 외부에서 규정한 의무 절차들만을 충실하게 수행하며 자신과 조직의 안전을 최우선으로 하는 전형적인 관료적 역할들이 주를 이룬다. 셋째, '재량적 역할'로서, 행정관리자가 보다 적극적으로 외부 환경과의 탕협 내지는 개척까지를 모색하는 역할이다.
2) 책임성의 내부 관리
다양한 외부의 책임성 소재들이 제시하는 제약요소들을 확인한 다음에는, 그것들을 내부적으로 소화해서 실행에 옮겨지도록 하는 것이 행정관리자의 역할이다. 일반적인 조직들에서는 책임성의 관리가 다음과 같이 구성된다. 첫째, 특정상황에서 서비스 제공자가 취해야 할 특정한 반응들이 어떤 것이어야 하는지를 조직이 파악하고 있어야 한다. 둘째, 서비스 제공자들의 활동을 모니터하고, 모니터된 활동들은 조직이 선호하는 반응들과 비교사정된다. 셋째, 조직은 서비스 제공자들의 바람직한 행동을 유도하기 위해 다양한 유인적 동기들과 제재수단을 갖추어야 한다.
사회복지 서비스 조직들에서는 사회복지 서비스 이용자들의 욕구는 복잡다양하고 또한 획일적이지도 않기 때문에 전형적인 통제가 어려운 경우가 많다. 따라서 전문가의 재량에 의존해야 할 필요성이 높다. 그러므로, 보다 근원적인 책임성 구현을 위해서는 재량권과 통제사이의 균형을 유지하는 것이 필요하다.
3) 서비스 제공자들의 통제
통제의 목적은 개별서비스 제공자들의 활동이 전체 조직과 프로그램의 목적에 들어맞도록 하는 데 있다. 보다 궁극적으로는 그러한 통제를 통해 조직적 활동들이 다양한 책임소재들에 대한 책임성을 확보하기 위한 것이다. 행정관리자는 자신들이 알고 있는 행동적 측면들에 대해서만 통제를 행사할 수 있다. 따라서 조직과 프로그램이 보유하는 다양한 서비스 제공자들의 행동들에 대한 지식을 보유하는 것이 필요하다. 일반적으로 3가지 방법에 의해서 서비스 제공자들의 행동에 대한 지식을 얻을 수 있다. 먼저, 기록으로서, 개별서비스 제공자들에 의해 작성된 기록을 말하고, 둘째, 직접적인 관찰을 통해서이다. 마지막으로, 업무수행과 관련한 수량화된 측정치들을 사용하는 것으로, 인테이크 수, 담당케이스 수 등이 여기에 해당된다.
책임성을 확보하기 위한 통제의 방법들 중에서 어느 것이 가장 접합한 것인가의 문제는 서비스가 제공되는 환경적인 특성들과 밀접하게 관련되어 있다. 단순한 작업환경에 가까울수록, 사전에 설정된 기준과 규칙에 의해 통제가 강화될 수 있다.
사회복지조직과 프로그램들은 계속적으로 변화되어야 한다. 외부로부터의 위임사항이 변화되는 경우, 각종 자원이나 클라이언트 환경에 있어서의 변화가 있는 경우, 혹은 조직 내부의 효과성과 효율성에 대한 제고를 통해서도 조직과 프로그램이 변화되어야 할 필요성들은 계속적으로 나타난다. 이러한 내·외부의 환경적 요구들이 변화하는 상황에서, 그 변화의 요구를 내부적으로 수용하는 것은 사회복지의 책임성 실천과도 직접적인 관련이 있다.
1) 변화의 유발요인
사회복지 프로그램들의 변화를 유발하게 하는 요소들은 다양하게 산재해 있다. 이러한 변화의 원천들을 크게 외부적인 요인들과 내부적인 요인들로 구분해 볼 수 있다. 외부적인 요인은 프로그램을 이루고 있는 환경적인 요인들로서, 공공정책이나 행정규제, 예산삭감, 인구추세, 사회적 가치의 변화 등이 여기에 해당된다. 프로그램 내부요인은 일선 담당자들이 보다 많은 재량권과 자율성을 요구하거나, 전문직들이 클라이언트의 관점에서 서비스의 개선을 요구하거나 케이스 부담률을 낮추어 달라는 요구등으로 쟁점들이 발생하는 경우이다.
2) 변화의 과정
변화의 목표는 현재의 프로그램과 바람직한 상태와의 비교를 통해서 그 격차를 줄이고자 하는 것이다. 변화가 수행되는 과정은, 먼저 현재와 바람직한 상태로서의 프로그램에 대한 분석을 한다. 그리고 욕구되어 지는 변화를 시도하는데, 프로그램 내부에서의 변화에 대한 저항을 예상할 수 있다. 변화에 따르는 수용과 저항의 요소들을 사정한 수, 그에 적절한 변화추진전략을 실행하는 것이 필요하다.
3) 변화를 위한 전략
행정관리자가 조직의 변화를 유도하기 위해 선택하는 전략의 대부분은 리더십 스타일과 관련되어 있다. 조직구성원들로 하여금 변화에 대한 필요성을 인식케 하고, 그러한 변화를 수용하여 프로그램에 있어서의 궁극적인 변화를 가져오게 하기 위한 적절한 리더십을 선택하는 것이다. 사회복지 프로그램들은 대부분 주어진 상황에 의존하는 경우가 많고, 그 상황에 가장 적합한 리더십을 선택하는 것이 필요하다. 리더십 전략을 선택하는 데는, 세력분포, 시간, 문제의 본질, 스탭의 경험과 기대, 행정관리자의 파워, 실행과정의 스탭의존성 등의 상황적인 변수들이 존재한다.
변화전략의 선택은 행정관리자들의 상황변수들에 대한 적절한 고려를 통해서 판단되어야 한다.
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