글로벌 거버넌스와 글로벌 NGO의 활동

1) 글로벌화와 세계 시민사회

  산업혁명 이후 자본주의적 산업화가 급속히 진전되면서 자본주의의 국제화(internationalization)는 시작되었다. 한편으로는 값싼 원료와 노동력을 얻고 다른 한편으로는 상품시장을 확장하기 위하여 선진국의 자본들은 국가의 보호 하에서 급속히 영역을 확장해 갔다. 이러한 과정에서 20세기 초에는 2차례의 세계대전이 발발하였으며, 전쟁으로 인한 파괴와 재건의 과정에서 자본주의 세계경제는 더욱 더 통합되어 갔다.
 한편 전쟁의 경험 속에서 선진국들은 서로 간의 군사적, 경제적 갈등을 해소하기 위한 국제적 협약과 기구들을 만들어가기 시작했다. 국제연맹과 국제연합은 바로 그러한 노력의 산물이라고 할 수 있다.

  그런데 오늘날 글로벌화(globalization)는 그 성격에 있어서 이전의 국제화와 근본적인 차이를 보여주고 있다. 무엇보다도 세계적 수준의 정보화의 발달로 인해 국제적인 인적, 물적 교류가 양적으로 늘어났을 뿐만 아니라 교류의 속도도 훨씬 빨라졌다. 이로 인해 국민국가가 자본의 국제적 흐름을 완전히 통제하는 것이 거의 불가능해졌다. 특히 선진국들에 의해 주도되고 있는 신자유주의에 기반한 세계시장의 통합은 자본과 상품의 국제적 이동을 자유롭게 함으로써 국민국가의 경계를 더욱 약화시키고 있다. 게다가 지구온난화와 오존층 파괴 등 전지구적 환경문제의 경우 국가들 간의 공동대체가 시급한 실정이다. 이러한 지구촌의 상황변화는 국제적인 협력은 더욱 필요하게 되었다.
 그런데 글로벌화는 세계적인 헤게모니 투쟁을 약화시키기 보다는 오히려 강화시키고 있다. 그래서 모든 국가들 간의 합의를 중요시하는 국제연합(UN)의 영향력은 오히려 약화되고 있는 반면에, 세계적인 헤게모니 국가인 미국이 주도하고 있는 국제통화기금(IMF), 세계은행, 세계무역기구(WTO), 북대서양조약기구(NATO)와 같은 UN외부의 국제적 기구들이 국제적인 정책결정에 중요한 영향력을 행사하고 있다.

  글로벌화와 국민국가의 경계의 약화는 국민국가의 틀 속에서 케인즈주의적 복지정책을 실행해왔던 많은 사회민주주의적 복지국가들이 기존의 복지정책을 유지하기 어렵게 만들고 있다. 세계자본주의 시장경제 속에서 국가간 경쟁이 심화되면서 복지보다는 시장의 효율성을 중시하는 경향이 강화되어 국가복지가 위기를 맞고 있는 것이다. 최근 경제통합에 이어 정치통합에 관한 논의까지 활발히 진전되고 있는 유럽연합(EU)은 미국 헤게모니 하의 세계시장 재편과정에 대한 유럽의 집합적 자기보호 전략의 산물로 볼 수 있는데, 유럽연합의 출현은 국민국가 중심의 기존 복지정책에 대한 일정한 수정을 수반할 수밖에 없는 것으로 보인다.

  글로벌화의 진전은 세계시장의 통합, 문화적 통합 등을 통해 국민국가의 정부들 간의 연계를 강화시킬 뿐만 아니라 각국의 시민사회를 통합시키고 있다. 말하자면 시민사회의 글로벌화가 동시적으로 진전되고 있는 것이다. 세계사회의 경제적, 문화적 통합이 진행됨에 따라 국가들 간의 경제적 불평등이 점차 심화되고 있고, 더불어 노동, 환경, 인권, 여성, 빈곤, 질병 등의 문제가 글로벌화되고 있다. 과거에는 서로 무관하게 살아왔던 각 나라들, 각 지역들의 시민들이 경제적, 정치적, 문화적으로 서로 영향력을 주고받는 보다 밀접한 관계를 맺게 된 것이다. 그렇지만 이러한 글로벌화된 문제들을 해결하려는 본격적인 노력이 일국적 수준을 넘어서 지구촌 전체로 확산되기 시작한 것은 최근의 일이라고 할 수 있다.

  물론 1863년에 시작된 '국제적십자위원회'의 활동을 비롯하여, '마약거래금지를 위한 앵글로-오리엔탈 소사이어티', '아동구호국제연맹' 등 과거에도 많은 국제NGO들의 활동이 있었다. 1939년에는 700여 개의 국제NGO들이 활동하였으며, 이후 그 숫자가 크게 늘어나게 되었다. 그렇지만 과거와 같은 국제NGO들의 활동만으로는 오늘날과 같이 세계시장의 통합에 따른 세계경제의 불평등 심화와 지구생태계의 파괴, 선진국, 특히 미국 중심의 세계질서 재편과 같은 문제들에 대해 적극적인 대응을 하기에는 역부족이다. 그러므로 전지구적으로 통합되고 있는 세계시장과 세계 시민사회의 상황 속에서 경제적 불평등과 빈곤, 질병, 노동, 인권, 환경 등의 문제를 해결하기 위해서는 세계 시민사회에서 보다 적극적인 국제적 연대가 이루어져야 할 것이며, 이런 면에서 글로벌 NGO들의 활동이 무엇보다도 중요한 희망이라고 할 수 있겠다.

2) 유엔과 NGO

  의료, 빈곤, 노동, 인권, 평화, 여성 등 다양한 문제들을 해결하기 위한 국제적인 노력들은 오래 전부터 있어왔다. 그런데 세계시장의 통합과 정보통신의 발달에 따른 글로벌화가 심화되면서 점차 국제적, 전지구적 문제들이 늘어나게 되었다. 특히 오늘날 신자유주의적 세계시장의 불평등과 전지구적 환경문제, 국제분쟁 등 글로벌화된 문제들을 해결하기 위해서는 초국적 의사결정과 전지구적 통할(global governance)이 필요하게 되었다. UN, OECD, IMF, WTO 등 많은 정부간조직들이 형성된 것도 바로 이러한 필요성에 따른 것이라고 할 수 있다. 실질적으로 정부간조직들(IGO)이 국제적인 문제 해결에 나름대로의 노력을 기울여왔다. 하지만 정부간기구들이 자국의 경제적 이익을 희생하면서까지 인권, 환경정의, 전지구적인 평등과 복지, 세계평화 등 국제적인 문제 해결에 적극적으로 나서리라고 기대하기는 어렵다. 그래서 많은 국제NGO들이 이러한 문제들을 해결하려는 노력을 해왔고, 오늘날은 더 많은 국제적 연대를 위해 많은 글로벌 NGO들이 생겨나고 있다. 이들은 전지구적인 문제들을 해결하기 위해 UN을 비롯한 정부간조직들에 다양한 압력과 영향력을 행사하고 있다.

  오늘날 글로벌 NGO들의 활동에 가장 우호적인 정부간조직은 아마도 UN일 것이다. 1948년에 NGO위원회가 활동하기 시작하면서, 1950년에는 유엔이 NGO의 협의적 지위를 공식적으로 인정했다. 그래서 오늘날까지 많은 글로벌 NGO들이 WHO, UNCTAD, UNDP, UNEP, UNESCO, UNHCR 등 유엔기구들 속에서 활동하고 있다.

3) 글로벌 민주주의와 글로벌 NGO

  글로벌화 과정을 통해 주권국가 내의 국민들의 사회적, 경제적, 문화적 행동맥락이 국민국가의 경계를 넘어 세계로 확장되어감에 따라 국민국가의 합치조건이 더 이상 유지되기 어렵게 되었는데, 집합적 정체성 형성, 민주적 의사결정 및 의지형성, 사회적 연대 등 집합적 재화가 더 이상 국민국가의 틀 내에서 안정적으로 재생산될 수 없게 된 것이다. 이것은 곧 국민국가적 민주주의의 위기를 의미하는 것이다(박영도, 1999). 말하자면 글로벌화된 삶 속에서 특정한 의사결정이 이루어지는 경계(국민국가)와 그 행위의 실질적 영향력의 경계(지구촌)가 불일치를 보이고 있는 것인데, 이것은 곧 통치의 위기를 의미한다.

  글로벌 민주주의의 관점에서 보면, 현존하는 국민적 시민자격의 형태들은 초국적 또는 전지구적 시민자격의 형태들에 의해 보완되어야 한다. 일국적 정부와 일국적 민주주의는 자국의 정책에 영향을 미치는 다양한 국제적, 전지구적 요인들로 인해서 더 이상 안정적으로 유지되기 어렵다. 그래서 국가들 간의 합의를 도출하려는 노력들 속에서 많은 정부간조직들이 만들어졌다. 이러한 국가들 간의 협상과 합의는 전지구적 수준에서의 민주주의를 부분적으로 실현하고 있다고 볼 수 있다. 그렇지만 이러한 국제적 합의가 과연 민주주의를 실현하고 있는지는 의문이다.
 왜냐하면 선진국들이 여전히 국가이익을 극대화하려는 전략 속에서 움직이고 있기 때문이다. 다자간 협상을 통해 새로운 무역질서를 확립하려는 WTO체제는 관세인하를 통한 선진국들의 세계 시장 지배 전략이라는 성격을 띠고 있다. 또한 각종 세계환경협약에 있어서도 우월한 지위에 있는 선진국들은 획기적인 양보안을 내놓지 않으면서 개발도상국들과 후진국들에 대해 규제를 강화하려는 시도들도 자국의 이익을 보호하려는 선진국들의 전략을 잘 보여주는 예이다.

  한편 민주화가 되지 않은 후진국들에서는 각국의 정부들이 국제적 협상에서 진정한 국가이익 또는 국민 다수의 이익을 대변하고 있다고 보기도 어렵다. 게다가 민주정부라 하더라도 개별 사안들에 있어서 정부의 견해가 항상 국민 다수의 이해를 대변한다고 보기는 어려울 뿐만 아니라 다수결의 원칙 속에서 배제되고 있는 소수의견들 중에 중요하게 다루어져야 할 것들이 많다는 사실 또한 간과할 수 없다. 그래서 국민국가들의 정부대표들 간의 협약이 언제나 민주적 합의의 성격을 가지고 또 규범적으로 정당한 내용을 보여준다고 보기 어렵다.
 뿐만 아니라 환경, 인권, 빈곤, 전쟁 등 세계적인 공동선을 추구해야 할 문제의 경우, 각국의 이해관계들이 민감하게 작용하는 정부간기구들(IGOs, Inter Governmental Organizations)의 협약이 바람직한 결론을 도출해 내리라고 기대하기도 어렵다. 이것이 바로 각국의 정부들이나 정부간기구들의 협약에 반대하는 각국의 NGO들과 글로벌 NGO들의 활동이 정당화될 수 있는 근거이다.

  오늘날 글로벌 NGO들이 양적으로 늘어나면서 글로벌 NGO들과 UN을 비롯한 정부간조직들 간의 관계가 훨씬 비적대적이고 우호적인 방향으로 나아가고 있는 것은 사실이다. 하지만 신자유주의적 세계시장경제, 핵문제, 지구환경문제 등 중요한 문제들에 있어서 양자 간의 관계는 여전히 대립적이고 갈등적이다. 그러므로 글로벌 민주주의의 실현을 위해서는 약소국들과 사회적 약자들의 이익을 대변할 수 있는 틀이 필수불가결한데, 현실적으로 이러한 방안을 실현할 수 있도록 해줄 수 있는 것은 무엇보다도 글로벌 NGO들이라고 할 수 있을 것이다.

  물론 현실적으로 글로벌 NGO들의 활동은 여전히 주권국가들의 경계 내에서 법적인 통제를 받으며 국경을 자유롭게 넘나들 수 없다는 점에서 정부간조직들의 활동에 비해 그 영향력이 제한적이다. 또한 글로벌 NGO들의 활동은 영역과 사안에 따라서 정부들이나 정부간기구들에 의해 차별을 받는다. 어떤 기구들은 개별정부들이나 정부간기구들로부터 협조와 후원을 받는 반면에, 어떤 기구들은 이들로부터 무시되거나 배제되기도 한다. 예를 들어 강력한 반핵운동을 전개하고 있는 글로벌 NGO인 '그린피스(Green Peace)'의 활동은 개별정부로부터 견제당하고 있다.
 
  한국의 경우 그린피스의 활동에 동조하고 있는 한국의 '환경운동연합'의 반핵운동이나 인권운동단체들의 국가보안법 폐지운동도 한국정부로부터 견제당하고 배제당하고 있다. 또한 세계적인 신자유주의 시장경제질서에 반대하는 NGO들의 운동 역시 개별정부들이나 정부간기구들로부터 견제당하고 있다. 1999년 미국에서 열린 시애틀 뉴라운드에 반대하면서 세계무역기구(WTO)에 대항해 시위를 벌였던 많은 글로벌 NGO들은 미국정부로부터 견제를 당했으며, 2000년 초 스위스의 다보스에서 열렸던 세계경제포럼(WEF)에서도 많은 글로벌 NGO들과 시민단체들이 회의장 주변에 접근하지 못하도록 하는 법적인 제재를 받았다.

  이러한 견제와 배제에도 불구하고 이들 글로벌 NGO들의 활동은 다보스 포럼에서 '인간의 얼굴을 한 글로벌화'라는 말이 나올 정도로 정부간조직의 활동에 영향력을 미치고 있는 것도 사실이다. 그러므로 글로벌 민주주의의 발전을 위해서는 정부간조직들에 대해 투쟁하고 비판하고 견제하고 감시하기 위한 시민조직들의 초국적 네트워크로서 글로벌 NGO의 역할이 더욱 중요해지고 있다고 할 수 있다. 최근 한국에서도 글로벌화와 세계시민사회의 변화에 주목하기 시작하면서 환경운동연합, 참여연대, 국제민중연대, 한국여성단체연합 등 많은 NGO들이 전지구적 문제들을 해결하기 위한 국제적인 연대에 적극적으로 참여하고 있다. 결국 이들의 활동은 전지구적 불평등의 완화, 전지구적 환경문제의 해결, 국제적 인권 상황의 개선 등 글로벌 민주주의를 위한 중요한 기반이 될 것이다.