NGO 와  한국정치                           

NGO의 개념과 분류

   1. 연원

     - 공식적 사용 : 1949년 UN 헌장

     - UN 경제사회 이사회(ECOSCO) : 1950년, 1968년 개정에서 협의적 지위 획득

     ① 포괄적 협의 지위 (CategoryⅠ) : 이웃 사랑회 등.

     ② 특정분야 협의 지위 (Category Ⅱ) : 밝은 사회 국제 클럽, 경실련, 환경운동 연합, 여성단체 등

     ③ 명부(Roster) NGO (전문기구) : 국제사회에서 유효한 공헌 가능

   2. UN에서의 개념

     - 정부 이외의 기구로서 국가 주권의 범위를 벗어나 사회적 연대와 공공의 목적을 실현하기 위한 자발적인 공식조직 - 비정부성, 공익성, 연대성, 자발성, 공식성, 국제성

   3. 국제적 차이

     - 유럽 : NPO와 같이 넓게 사용 - 정부, 기업, 가계를 제외한 영역

     - 미국과 일본 : NPO의 일부분

     - 한국 : 비정부 조직으로서 시민의 자발적인 참여에 의하여 결성되고, 자원주의와 상호 연대에  의하여 시민 사회의 다양한 집합적 가치 증진을 목적으로 활동하는 단체.

   ▶ 사람에 따라 그 목적에 있어서 공익 추구를 강조하는 사람이 있는가 하면, 그 활동범위에 있어서 국제적 규모를 강조하는 사람도 있다. 대체로 그 범위에 있어서는 공공의 이익이나   집단의 공동이익을 추구하는 결사체로 간주.

   4. 개념

     - 협의의 개념 : 시민단체

     - 중의의 개념 : 시민단체, 직능단체, 사회복지단체, 예술문화단체

     - 광의의 개념 : 비영리 병원, 교육기관, 종교단체까지 포함

   5. 타 개념과의 구별

    - 시민사회에서 활동하는 다양한 단체는 NPO(nonprofit organization), 제3섹터(the third sector), CSO(civil society organization), CVO(community  voluntary organization), 민간단체, 사회단체, 공익단체, 시민단체 등 여러 가지로 불리고 있다.

     1) 비영리 단체(NPO) : 정부와 기업을 제외하고 공공목적에 봉사하는 각종 단체 -

         비영리 병원과 사립학교에서부터 사회복지기관, 시민단체, 종교단체, 전문가단체, 사교클럽등 다양하다. - 제3섹터, 독립섹터, 자원섹터, 민간단체와 동일한 의미.

     2) 시민단체(CSO) : NGO가 가지는 부정적 의미 극복, 시민사회의 각종 단체 또는 시민단체를 지칭함.

     3) CVO : 일찍이 지방자치와 사회복지가 발달하여 커뮤니티를 중심으로 자원봉사활동과 자선행위가 발달한 영국에서 정부의 사회복지를 보조하는 다양한 자원봉사활동이 커뮤니티를 중심으로  조직되어 있는데, 이것을  CVO라 한다.

     4) 사회단체 : 넓은 의미로는 시민사회 내에서 일정한 사회적 목적을 가지고 일반인의 가치관에 영향을 미치기 위하여 결성된 자발적 결사체를 말한다

 - 좁은 의미로 사용되는 사회단체라는 말에는 두 가지 중요한 요소를 내포하고 있다.
           하나는 국가를 상대로 국가 권력에 대한 견제와 비판을 한다는 것이고,
           다른 하나는  이러한 활동을 통하여 사회변혁을 지향한다(정책의 현상유지를 포함).

   5) 공익단체 : 공공의 이익을 추구하는 단체, 비영리 단체를 단체의 목적에 따라 분류할 때, 공동의  이익추구 단체 (mutual benefit)에 상대되는 말로 사용한다.

   6) 시민단체 : 시민의 자발적인 참여에 의하여 결성되고 지원주의에 입각하여 회원의 직접적인 수혜와 관계없이 공공의 이익을 위해서 활동하는 단체
       - 시민권리 옹호 (advocacy), 서비스 제공(service provision), 시민 교육(civic education)

【단체의 목적과 활동영역에 따른 한국 비영리 단체의 분류】

6. NGO의 분류

   1) 활동 수준에 따른 분류

     - 국제적 단체 / - 국내적 단체 / - 지역적 단체

   2) 기능에 따른 분류

     - 견제 기능 / - 교육 기능 / - 대변 기능 / - 복지 기능 / - 조정 기능

   3) 조직구조에 따른 분류

     - 협의 단체 / - 연합체 / - 단독형

   4) 조직 특성에 따른 분류

     - 회원조직 / - 기관형 조직

   5) 법적 요건에 따른 분류

     - 법인체 / - 임의 단체

   6) 활동영역에 따른 분류

     - 환경, 인권, 여성, 복지, 소비자, 교육 , 연구, 청소년, 의료, 보건, 주택, 개발, 노동, 구제, 원조, 국제교류, 빈곤, 교통, 평화, 통일, 문화, 예술, 체육, 권력감시, 부정부패 방지, 모금, 경제정의, 정신개혁

7. NGO(NPO)의 발생원인

   국가능력의 한계 : 공공서비스 제공과 국가 이기주의의 견제

   국가 권력과 경제 권력의 견제 : 억압, 부패, 불평등을 감시. 비판

   공공가치의 보존 : 자원주의, 자유와 언론, 사회자본, 교류와 협력, 소수자 권리

   1) 정부의 실패

     정부의 실패 : 정부가 시장에 개입하여 후생경제학에서 말하는 복지사회를 이룩하려고 했으나 더  나쁜 결과를 초래

      ������ 원인 : 다수결 원칙, 획일적-전국적 서비스-다양하고 실험적 서비스 제공 한계

        - 한 사회 내에서 다양한 인종, 종교, 언어가 공존하고 있거나 정치적 문화적 성향이 다양한 경우가 더욱 그렇다.

      ������ 중위 투표자 이론 (weisbrod) : 정부에 의한 공공재의 생산은 선거라고 하는 집단 선택 메커니즘에  의해 결정되므로 중위 투표자 (Median voter)가 만족하는 수준에서 결정한다.

   2) 계약의 실패

     정보의 불균등 : 기업의 이윤 극대화 추구, 생산자 단속의 한계 - 탁아소

   3) 시장의 실패

     무임승차 (free-riding) : 공공재의 제공한계

     부정적 외부 효과 (negative eternality) : 공해

     이윤추구 : 일정한 분야에만 투자

   4) 국가 권력 견제

     국가의 양면성 : 공공 서비스 제공 기구, 지배적 권력기구

     자유주의자의 주장 : 권력 분립, 권력의 사회적 통제

   5) 정부 보조금 지급

     세금 면제, 기부금 소득공제, 우편요금 등 각종 공공요금의 할인

     효율성과 통제 : 사분야와 공공 분야의 생산 기준 - 비영리 단체에 위임

   6) 소비자 자기통제

     고객이 서비스 질을 잘 알고 있을 때

     경제적 이익, 종교적 목적, 이데올로기 관심 친교 - 자기 통제

8. 시민사회에서의 NGO의 위상

1) NGO의 역사와 개념정의

  일반적으로 NGO는 Non-Governmental Organizations의 약자로 '비정부기구'로 번역할 수 있다. 이런 의미로 본다면 NGO는 사실 정부가 존재한 이래로 어떤 형태로든 늘 있어왔다고 할 수 있다. 특히 자본주의가 발달해감에 따라 자본가계급과 자본주의 국가에 저항한 노동조합이나 노동운동 조직은 과거의 대표적인 '비정부기구'였다고 할 수 있다. 그렇지만 이들 조직이 오늘날처럼 NGO로 불린 것은 아니었다. 그러므로 오늘날 왜 이런 조직들이 NGO라는 개념으로 불리고 있는지 살펴볼 필요가 있다.

  NGO라는 용어는 1950년 2월 UN 경제사회이사회에서 결의안 288조가 통과되면서 공식적으로 사용되기 시작했다. 당시 NGO는 정부의 대표가 아니면서도 UN과 협의적 지위(consultative status)를 인정받은 공식적 조직을 의미했다. 그러므로 처음에는 NGO가 국제정치적 맥락에서 정부간기구(Inter-Governmental Organizations)에 대응하는 조직으로 규정되었음을 알 수 있다. 그렇지만 오늘날에는 개별국가의 정부에 대응하는 시민사회의 다양한 조직들에 대해서도 NGO라는 개념을 광범위하게 사용하고 있으며, 오히려 국제적인 조직들에 대해 별도로 INGO(International NGOs) 또는 Global NGO라는 용어를 사용하게 되었다.

  물론 시민사회의 시민단체들과 그들의 활동을 개념화하는 방식은 나라별 전통에 따라 차이를 보이고 있다. 미국에서는 정부로부터 면세 혜택을 받는 등록된 기관단체들을 구분하기 위해 '비영리 섹터(non-profit sector)'라는 용어를 사용하고 있으며, 영국에서는 '비영리', '비정부' 등 부정적 용법을 꺼려서 '자발적 섹터(voluntary sector)'라는 긍정적 용어가 공식적으로 통용되고 있다. 그리고 유럽에서는 '비영리', '비정부', '제3섹터' 등의 용어들이 함께 사용되고 있다

  NGO를 문자 그대로 이해한다면 정부조직이 아닌 모든 조직들이 NGO에 속하게 된다.   이렇게 되면 NGO라는 개념은 아무런 분석적 의미를 지닐 수 없다. 그러므로 오늘날 중요한 세력으로 인정받고 있는 NGO가 시민사회 내에서 차지하는 위상을 분명히 보여주기 위해서는 보다 엄밀한 규정이 필요하다고 하겠다. 시민사회 내에는 다양한 사적 조직들과 결사체들이 존재한다. 그래서 NGO를 '비정부기구'으로만 보면 기업과 같은 영리단체들도 NGO에 속한다고 할 수 있다. 이런 혼란을 피하려면 NPO(Non-Profit Organizations), 즉 '비영리조직'이라는 개념이 적절할 수 있다. 그래서 보다 엄밀히 규정한다면 NGO는 비당파적(non-partisan), 비종교적(non-religious), 공익적(for public good) 성격과 자발적(voluntary), 자율적(self-governing) 성격을 지니고 있는 것으로 규정할 수 있겠다

  그리하여 좁은 의미의 NGO는 비정부적, 비영리적, 비당파적, 공익적, 자발적, 자율적 성격을 가진 조직이라고 할 수 있다. 여기서 비정부기구(NGO)과 비영리조직(NPO)이라는 규정들이 정부와 시장에 대비되는 소극적 규정인 반면에, 보다 적극적으로 시민사회 조직(CSO, Civil Society Organizations)이라는 용어를 사용하기도 한다. 물론 시민사회 조직도 넓은 의미에서 시민사회에 속하는 모든 조직들을 의미할 수 있는데, 여기서도 그 의미를 시민운동조직으로 한정할 필요가 있다. 보통 '시민운동단체'라고 하면 비정부기구(NGO)이며, 비정당적, 비영리적 조직을 원칙으로 하며, 자발적이고 자율적인 조직을 말한다. 또한 공익의 증진과 보호를 목적으로 하며, 회원 자격이 모두에게 개방되어 있으며 지속적으로 존속하는 단체를 말한다. 그러므로 시민운동단체는 정부, 정당, 기업, 관제 단체, 어용 단체, 일시적 시위 군중 등과 날카롭게 구분되는 특성을 지닌다

  이렇게 NGO를 좁은 의미로 한정한다고 하더라도, 현실적으로 활동하고 있는 NGO들 또는 글로벌 NGO들은 다양한 성격들을 지니고 있다. 첫째로 활동 쟁점이나 영역을 보면, 환경, 여성, 인권, 평화, 복지, 건강, 주거, 빈곤, 공적부조, 난민, 개발, 공정무역, 자치, 참여 등 다양하다. 둘째로 활동의 수준에서도 지역공동체 NGO들, 일국 NGO들, 글로벌 NGO들 등 다양한 수준의 NGO들이 있다. 셋째로 활동의 지향이나 목표를 보면 공동체적 연대, 법적, 제도적 개선, 사회체제의 변혁 등 다양한 지향과 목표를 지니고 있다.

  그런데 이렇게 NGO를 정의하고 분류하는 것이 국가-시민사회-경제(시장) 간의 관계를 규명하고, 궁극적으로 NGO의 위상을 정립하기 위해 중요한 작업이기는 하지만, 여기서 주목해야 할 점은 과연 NGO를 이런 방식으로 엄밀히 규정하는 것이 바람직하며 또한 현실적 복잡성을 잘 설명해 줄 수 있는가 하는 것이다. 예를 들어 종교단체는 특정한 종교에 기반하고 있는 활동을 주로 한다고 하더라도 환경, 인권, 복지 등 공공선을 위해서 활동하는 경우도 많다. 이것은 단체의 원래의 성격과 실질적인 활동내용은 서로 다를 수 있다는 점을 잘 보여준다. 그리고 노동조합이나 노동운동단체들도 노동자들의 집합적인 경제적 이익을 추구하기는 하지만 기존의 불평등한 사회경제적 구조를 개혁하거나 변혁시키려는 사회운동조직이라는 점에서 공공선을 추구하는 비영리조직이라고 할 수 있다. 또한 민족독립기구도 국제적인 활동에서 독립국가 형성이라는 정치적 활동을 하기는 하지만, 이것 역시 소수민족 또는 약한 민족의 정당한 이익을 위해 활동하는 정치조직이라는 의미에서 공공선을 추구하는 세계시민사회의 조직이라고 할 수 있다.

  이렇게 볼 때 NGO를 비당파적이고 공익적인 활동에 의해 규정하는 것은 NGO의 다양한 성격을 제약하는 것이라고 할 수 있으며, 따라서 NGO를 정의하는 방식 자체는 이론적일 뿐만 아니라 정치적인 성격을 지니는 것이라고 할 수 있겠다. 그러므로 NGO를 규정하는 중요한 기준인 공공선(public good)을 어떻게 규정하고 또 이에 따라 비당파성을 어떻게 볼 것인지에 대해 진지한 검토가 필요하다고 하겠다.

2) NGO와 공공선 - 공적 이익과 사적 이익의 딜레마

 '공공선'을 NGO의 특징으로 볼 경우, 어떤 것을 '공공선'으로 규정할 것인가 하는 중요한 문제가 발생한다. 특히 사회가 다양한 세력들로 나뉘어져 있을 때, '공적 이익'과 '사적 이익', '일반 이익'과 '특수 이익'을 구별하는 것은 간단한 문제가 아니다. 일반적으로 공적 이익 또는 일반 이익은 '특정 집단'의 이익이 아닌 '사회 전체'의 이익으로 규정된다. 그런데 이런 의미에서의 '공적 이익'은 매우 제한적이다. 정부의 정책집행 및 예산사용에 대한 감시, 환경문제, 교육, 의료, 주택, 수도, 전기 등 공공 서비스 등은 상대적으로 사회 전체의 이익과 관련된다고 할 수 있을 것이다. 하지만 이런 것들조차도 특정 집단에 대한 배제나 배려와 전적으로 무관한 것은 아니다. 게다가 '사회 전체'의 이익이라는 관점에서 '공적 이익'을 규정할 경우 재벌개혁, 복지, 여성, 노동, 소수자인권 등 '특정 집단'과 관련되어 있는 활동조직들은 NGO에서 배제되어야 할 것이다. 그리고 오늘날 많은 NGO들은 이런 쟁점들과 연관되어 활동하고 있는데, 이들은 '사적 이익' 또는 '특수 이익'을 위해 활동하고 있다고 말해야 하는가?

  이러한 딜레마에서 벗어나기 위해서는 '공공선' 개념을 보다 포괄적으로 규정할 필요가 있을 것이다. 이를 위해서는 공적 이익과 사적 이익을 '활동 대상'을 중심으로 나누기보다는 '활동 목표나 지향점'을 중심으로 나누는 것이 적절하다. 말하자면 '누구를 위한 활동이냐' 보다는 '어떤 상태를 위한 활동이냐'에 주목할 필요가 있다는 것이다. 이렇게 보면 우리는 '공공선'을 <소극적 공공선>과 <적극적 공공선>으로 나누어 볼 수 있을 것이다. 여기서 소극적 공공선은 상대적으로 다수에게 이익이 되는 상태들이나 목표들을 추구하는 것을 의미하는 것으로 규정할 수 있는 반면에, 적극적 공공선은 보다 평등하고 정의로운 사회상태를 의미하는 것으로 규정할 수 있을 것이다. 그러므로 적극적 공동선의 관점에서 본다면 '공공선'은 '일반 이익이냐 특수 이익이냐'의 문제가 아니라 '불평등하고 정의롭지 못한 사회상태냐 평등하고 정의로운 사회상태냐'의 문제가 되며, 따라서 사회적 약자와 소수자들의 권리를 위한 운동조직들과 보다 정의롭고 평등하고 인간적인 사회를 추구하는 운동조직들은 모두 NGO에 포함된다고 할 수 있을 것이다.

  그런데 이렇게 적극적 공공선의 관점에서 NGO를 규정한다고 하더라도 사회적 약자들과 소수자들의 조직이 자신들의 이익만을 추구하는 활동을 할 경우 과연 이것들을 NGO들이라고 말할 수 있는가 하는 점이 문제로 남는다. 그래서 또 다른 기준으로 특정 조직의 활동이 참여자들만의 이익을 추구하느냐 아니면 타인들의 이익을 추구하느냐, 즉 '이기적이냐 이타적이냐'에 따라 NGO에 포함시키거나 시키지 않을 수 있을 것이다. 물론 이러한 구분은 현실적으로 어려운 경우들이 많다. 어떤 행위들을 '집단이기주의'로 보느냐 '공공선'으로 보느냐 하는 점은 현실적 판단기준에 따라 달라질 수 있기 때문이다. 그러므로 궁극적으로 NGO를 규정하는 방식은 무엇을 '공공선'으로 보느냐에 따라 달라질 수 있으며, 이것은 단순히 이론적 개념 규정의 문제가 아니라 개념 규정을 둘러싼 헤게모니 투쟁의 문제이기도 하다는 점을 암시하고 있다.

3) NGO들간의 갈등과 연대

  현대사회는 그 구성과 변동 과정이 점차 복합적인 성격을 띠게 되고 시민사회의 요구들이 다양화되면서 사회의 다양한 목소리들을 반영하는 다양한 시민사회 조직들이 형성되어 왔으며, 이들의 사회적 영향력 역시 증대되고 있다. 그리하여 오늘날 NGO들의 다양한 활동은 한 사회의 민주주의와 사회발전의 한 중요한 척도로 간주되고 있다. 그렇지만 사회적 요구의 다양성은 또한 이러한 요구들 간의 갈등을 낳기도 한다. 그래서 공공선을 추구한다는 NGO들 간에도 그 정치적 입장이나 지향점에 따라 일정한 갈등을 표출하기도 한다. 예를 들어 한국사회에서도 1987년 6월항쟁 이후 민중운동 조직들과 시민운동 조직들이 분화되면서 서로 갈등하는 양상을 보여주었다. 특히 1989년에 출범한 경제정의실천시민연합(경실련)은 민중운동의 비합법적 급진적 노선을 비판하면서 중산층 중심의 합법적이고 온건한 시민운동을 펼칠 것을 주장했다.

  1999년 10월 서울에서 개최된 NGO세계대회에서도 '올바른 국가인권기구 실현을 위한 민간단체 공동대책위원회'의 국가보안법 반대 시위가 대회 주최측과 다른 NGO들의 무관심 속에서 경찰에 의해 폭력적으로 방해받는 사건이 있었다. 그리고 IMF 구제금융 이후 한국 경제의 구조조정 과정에서 재벌개혁이나 정리해고에 대해 경실련과 참여연대가 취한 입장은 서로 차이가 있었다. 참여연대의 경우 노동운동과의 연대에 보다 적극적이었던 반면에 경실련은 소극적이었다.

  그런데 1999년에 전개된 동강댐 건설 반대운동이나 2000년 4월 국회의원 선거 출마자들에 대한 낙천·낙선운동을 전개한 총선시민연대의 활동은 다양한 시민단체들이 통일된 목표를 가지고 연대한 대표적인 사례들이다. 댐 건설에 따른 자연환경 파괴에 대한 비판이나 공천 부적격자에 대한 낙천·낙선은 상대적으로 쉽게 연대가 이루어질 수 있는 쟁점들이며, 따라서 많은 시민단체들이 한 목소리를 낼 수 있었다고 할 수 있다.

  결론적으로 모든 NGO들이 동일한 목표나 지향점을 가지고 있는 것은 아니며 따라서 쟁점과 목표에 따라 서로 연대하기도 하고 갈등하기도 하는데, 이것은 결국 무엇을 '공공선'으로 보며 어떠한 목표를 지향하느냐에 달려있다고 할 수 있을 것이다.

9. NGO와 다른 사회영역들 간의 관계의 다양성

1) 시민사회의 분화와 시민사회론의 다양성

  제2차 세계대전을 전후하여 서유럽에서는 국가가 점차 민주화되고 계급갈등이 제도화되면서 노동자들의 복지와 삶의 질의 향상이 이루어졌는데, 이에 따라 국가가 적대적 투쟁과 장악보다는 점차 개혁과 민주화의 대상으로 여겨지게 되었고 국가와 시민사회간의 관계가 일방적 지배에서 점차 상호견제와 동반자적 관계로 변화되어 왔다. 게다가 1968년 혁명은 국가의 관료주의적 운영과 일상생활의 권위주의에 대한 저항의 출발점을 형성했다. 그래서 현대사회의 전통적 쟁점이었던 '노동과 빈곤'을 넘어서는 다양한 쟁점들 - 복지, 환경, 주거, 여성, 인권, 평화, 관료주의, 과학기술 등 - 이 등장하게 되었고 결국 정부의 정책결정과정을 민주화하고 참여민주주의를 확대시키려는 시민사회의 다양한 세력들의 요구로 이어졌다. 그리하여 소위 '신사회운동들'이라고 불리는 이러한 과정에서 풀뿌리 민주주의를 실현하기 위한 다양한 자발적 비정부기구들이 형성되었다고 할 수 있다. 이러한 NGO들의 활동은 '정부'의 위상을 변화시켰을 뿐만 아니라 자신들의 사회적 위상과 역할을 변화시켜 왔다고 할 수 있다.

  그런데 새로운 쟁점들을 중심으로 한 신사회운동들의 출현이 구사회운동의 소멸을 의미하는 것은 아니었다. 자본주의 시장경제가 여전히 작동하고 있고 사적 소유에 기반한 자본-노동 관계가 사라지지 않는 한, 국가와 시민사회의 활동들은 자본주의 시장경제의 영향으로부터 결코 자유로울 수 없었기 때문이다. 비록 시민사회가 다원화되기는 했지만, 어떤 형태로든 시민사회와 국가의 관계는 기본적으로 자본주의 시장경제의 상황들에 의해 영향을 받을 수밖에 없었던 것이다. 그래서 서구사회에서도 시장경제와 국가의 성격에 대한 다양한 이론적, 정치적 평가들이 존재하게 되었고, 이를 통해 다양한 시민사회론이 제시되었던 것이다.

  한편 한국사회에서 환경, 여성, 소수자, 인권 등의 쟁점이 활성화된 것은 대체로 1987년 6월 민중항쟁 이후 사회운동이 분화되면서부터라고 할 수 있다. 절차적 민주화가 진전되면서 국가에 의한 시민사회의 억압이 서서히 완화되어 갔고, 이 과정에서 다양한 시민운동들이 활성화되기 시작했던 것이다. 그래서 이 때부터 시민, 시민사회, 시민운동 등의 개념들이 보다 빈번하게 사용되었다. 그런데 이러한 사회운동의 분화는 서구처럼 구사회운동과 신사회운동의 분화와는 다른 특징들을 지니고 있었다. 한국사회에서는 노동운동을 중심으로 한 민중운동이 제도화되지 못했을 뿐만 아니라 새롭게 활성화되기 시작한 환경운동, 여성운동, 소수자운동 등이 서구의 신사회운동처럼 국가에 대해 더 급진적인 태도를 보인 것도 아니었다. 예를 들어 1989년에 창립된 경제정의실천시민연합은 노동자, 농민, 빈민 등 소위 민중을 중심으로 하는 전통적인 민중운동의 틀을 벗어나 합법적인 온건한 시민 중심의 개혁적인 시민운동을 선언했다. 여기서 시민은 화이트칼라, 전문직, 자영업자 등 주로 중간층을 의미했다. 그러므로 한국의 시민사회를 분석하는 데에는 구사회운동과 신사회운동이라는 구분보다 민중운동과 시민운동이라는 구분이 보다 적절하다고 할 수 있으며, 이것은 한국의 시민사회의 독특한 역사적 전개양상으로 인한 것이라고 할 수 있겠다.

  서구사회든 한국사회든 시민사회와 사회운동이 다양하고 복잡하게 발전되어 온 것은 사실이다. 이 과정에서 국가와 자본주의 시장경제는 시민사회의 성격 형성에 많은 영향을 미쳤다. 그렇지만 역사적 상황의 차이는 지역이나 국가에 따른 시민사회의 성격의 차이를 낳았다. NGO의 성격에 있어서도 어떤 나라들에서는 정치적 성격이 강한 반면에 어떤 나라들에서는 시민사회의 내적인 개혁을 지향하는 성격을 지니고 있다. 또한 NGO들 사이에서도 쟁점과 목표에 따라 정치적 성격이 강한 단체들과 그렇지 않은 단체들로 나뉘어진다. 그러므로 시민사회와 NGO의 성격을 제대로 이해하려면 특수한 역사적 상황 속에서 형성된 시민사회와 (시장)경제의 관계, 시민사회와 국가(정치)의 관계, 시민사회의 내적인 세력관계 등을 해명하는 것이 필수적이라고 하겠다.

2) NGO와 시장경제의 관계 유형

  현대사회에서 시민사회와 경제의 관계를 해명하기 위해서는 무엇보다도 자본주의적 시장경제의 성격을 이해하는 것이 필수적이다. 왜냐하면 시민사회의 내적인 불평등과 갈등을 낳는 근본적인 원인이 바로 자본주의에 있기 때문이다. 자본의 사적 소유는 노동력의 착취로 인해 노동 또는 기여에 따른 분배의 원칙이 실현되기 어렵게 만들뿐만 아니라 빈익빈부익부 현상을 더욱 심화시킨다. 물론 과학기술의 발전과 생산력 발전에 따른 산업구조 및 직업구조의 변화로 인해 다양한 중간계급이 형성되어 계급적, 계층적 분화가 심화되기도 하지만, 자본주의가 근본적으로 자본의 사적 소유에 기반하고 있는 한 계급적 불평등이 사라지지는 않는다.

  이러한 불평등한 자본주의 시장경제에 대해 다원주의적 시민사회론과 사회주의적 시민사회론은 서로 다른 시각을 보여준다. 다원주의적 시민사회론은 복지국가의 등장과 사회적 시장경제제도 도입으로 인해 계급적 불평등은 완화되었으며 따라서 경제적 효율성을 증대시키기 위해 시장의 자율성을 가능한 한 보장해줄 필요가 있다고 본다. 이에 반해 사회주의적 시민사회론은 자본의 사적 소유로 인해 '능력에 따른 분배'의 원칙이 여전히 침해받고 있으며 따라서 사회적 소유제도(공동체적, 집합적 소유)를 통해 분배적 정의를 강화할 필요가 있다고 본다. 그러므로 시민사회와 경제의 관계를 어떻게 보느냐에 따라 시장경제와 기업활동에 대한 NGO들의 입장은 다양해진다고 할 수 있겠다.

  물론 NGO들은 비영리조직의 성격을 띰에 따라 영리조직인 기업과 긴장관계를 유지하는 것이 일반적이다. 기업과 관련된 쟁점들 - 임금, 노동시간, 노동조건, 경영참여, 복지, 환경, 여성, 세금, 경영합리화 등 - 은 다양한데, 이러한 쟁점들에 대해 기업은 기본적으로 방어적인 태도를 취함으로써 시민사회 조직들 저항(파업, 시위, 비난, 소비자운동, 고발 등)을 불러온다. 일례로 최근 참여연대에서 활발히 전개하고 있는 소액주주운동은 재벌의 비합리적이고 부당한 경영방식을 개혁하려고 노력하고 있다. 이러한 기업에 대한 비판과 저항운동이 심화되면서 어떤 기업들은 적극적인 기업 이미지 개선과 경영합리화를 통해 시민단체들과 우호적인 관계를 형성하려고 노력한다. 예를 들어 기업들은 공익재단을 형성하거나 공익재단에 기금을 납부하기도 하며, NGO들이 제시하는 경영합리화 방안들을 적극적으로 수용하기도 한다. 하지만 이러한 재벌개혁이나 기업의 경영합리화를 요구하는 NGO들의 활동은 자본주의 시장경제의 불공정성과 자본주의적 불평등의 부당성에 대한 근본적인 비판과 대안을 제시하지 못하고 있다는 면에서 비판받기도 한다.   그래서 보다 급진적인 NGO들은 자본주의적 소유제도에 대한 근본적인 개혁을 요구한다. 한편 기업들과 NGO들간의 관계가 우호적이 되면, 기업들은 NGO들에 대해 직접적인 재정적 지원을 하기도 한다. 그런데 이 경우에 과연 NGO들이 재정적 지원을 해준 기업들에 대해 공정한 입장에서 비판할 할 수 있는가 하는 문제가 제기된다. 그래서 시장과 기업에 대한 자율성을 확보하려는 NGO들은 기업들의 재정적 지원을 거부하면서 일정한 거리를 유지하려고 한다.

3) NGO와 국가(정부)의 관계 유형

  민주주의가 발전된 현대사회에서 시민사회와 국가(정부)의 관계는 훨씬 복잡하다. 왜냐하면 대부분의 사회적 문제들이 정치화되어 국가권력의 형성에 영향을 미치게 되기 때문이다. 특히 선거를 통한 정권의 교체는 국가의 성격을 일정하게 변화시킨다. 서유럽의 경우 집권정당이 좌파냐 우파냐, 보수적이냐 진보적이냐에 따라 경제, 노동, 실업, 복지, 환경, 여성, 소수자 등 다양한 정책들의 방향이 변화된다. 그러므로 NGO와 국가간의 관계는 쟁점에 따라 그리고 쟁점과 관련된 국가의 정책적 입장 및 이에 대응하는 NGO의 정치적 입장에 따라 다양한 형태를 지니게 된다. 예를 들어 국가가 신자유주의적인 시장정책들을 선호할 때 좌파적 성향을 띤 많은 NGO들은 정부에 대해 비판적, 적대적 행동들을 취하게 되며, 반면에 국가가 친노동자적 복지정책을 강화할 때 이 NGO들은 정부와 보다 우호적인 관계를 맺게 된다. 또한 독일의 슈뢰더 정권에서처럼 사회당과 녹색당이 연정을 하게 되면 이전의 우파정권 하에서 비판적, 급진적 행동을 취했던 환경운동단체들도 이제 정부와 보다 우호적, 협력적 관계를 맺을 수 있게 된다.

  한국의 경우에도 1987년 6월항쟁 이전에는 대부분의 시민사회단체들이 국가와 대립적인 관계를 형성하고 있었는데 반해, 민주화가 진전되면서 온건한 성향의 시민사회단체들은 점차 국가와 우호적, 협조적 관계를 형성해 나가게 되었다. 노동운동을 비롯한 민중운동 단체들은 국가의 지속적인 억압 속에서 대립적인 관계를 유지할 수밖에 없었던 반면에, 중간층을 중심으로 한 시민운동 단체들은 국가의 우호적인 태도 속에서 부분적인 협력 관계를 형성해 나갈 수 있었다.

  그러므로 국가(정부)와 NGO들간의 관계는 각각의 성격과 성향에 따라 포섭적 관계, 협조적 관계, 갈등적 관계, 지배적 관계 등 다양하게 변화할 수 있다고 하겠다. 그리고 갈등의 유형도 NGO들의 목표와 지향점에 따라 대립, 비판, 견제, 협력 등 다양한 형태를 띨 수 있다.

4) NGO와 정당정치

  NGO는 기본적으로 제도화된 정당정치에 참여하지 않는 조직을 말한다. 하지만 이것이 '비당파적'이라는 것을 의미한다고 말하기는 어렵다. 시민사회가 다양한 세력들로 분화되어 있는 사회에서 '적극적 공동선'을 추구하는 NGO들은 특정한 정당과의 선택적 친화성을 가질 수밖에 없으며, 심지어는 독일의 녹색당처럼 NGO들이 자신들의 정치적 목적을 달성하기 위해 직접 정당을 형성하기도 한다. 그러므로 NGO와 국가(정부)간의 관계가 다양하듯이 NGO와 정당정치간의 관계도 다양하다고 하겠다.

  정당들의 입장에서 보면, NGO들은 정책 형성을 도와주고 지지를 확신시켜 줄 수 있다는 점에서 집권을 하기 위한 중요한 기반이 된다. 그래서 정당들은 자신들의 노선과 친화적인 NGO들과 협력적인 관계를 유지함으로써 대중적인 지지를 유지하고 또 확산시키고자 한다. 그러므로 NGO들의 경우도 어떤 목표를 추구하느냐에 따라 특정한 이념과 정책을 지향하는 정당들과 관계를 맺을 수 있으며, 따라서 전적으로 '비당파적'이어야 할 이유는 없다. 왜냐하면 특정한 정당과의 연계는 NGO들이 지향하는 목표를 달성하는 데 유리한 조건을 제공해 주기 때문이다.

  그럼에도 불구하고 한국사회에서 NGO들의 정치참여가 부정적으로 비쳐지는 것은 무엇보다도 권위주의적이고 부패한 정치풍토 속에서 생겨난 국민들의 정치불신 때문이라고 할 수 있다. NGO들의 정치참여는 국민들에게 자신들이 추구하는 정책이나 이념을 실현하기 위한 수단으로 여겨지기보다는 명성을 얻어 출세를 하려는 수단으로 여겨진다. 이것은 의회가 국민들의 의사를 적절히 대변하지 못하고 권력과 부를 추구하는 출세지향적 정치인들의 이익단체처럼 비쳐지고 있으며 실제로도 그런 역할을 해왔기 때문이다. 그러므로 NGO들과 정당들의 관계가 어떤 방식으로 형성되느냐 하는 것은 무엇보다도 정당정치가 얼마나 민주적으로 이루어지며 국민 다수의 의사가 얼마나 적절히 반영되고 있느냐에 달려있다고 할 수 있을 것이다. 기존의 정당들이 국민들의 다양한 의사를 적절히 반영하지 못하고 있다면 NGO들이 정치적인 지향을 보다 강하게 지닐 수 있다. 반면에 정당정치와 의회정치가 대의제의 이념을 충실히 따른다면 NGO들은 직접 정치에 참여하기보다는 시민사회에서 활동하면서 자신들의 목표와 이념에 친화적인 정당들과 협력하면서 자신들의 영향력을 행사하려고 할 것이다.

5) NGO와 민주주의

  오늘날 한국사회의 현실을 보면 자본가, 부유층 등 기득권층의 권리에 비해 노동자, 농민, 빈민 등 피지배 대중들의 권리는 국가로부터 억압되거나 잘 보호되지 않고 있다. 또 자본주의의 발달은 자본과 재산이 많은 사람들일수록 더 많은 돈을 벌 수 있도록 함으로써 계급적 지위를 고착화시켜 '노동 또는 기여에 따른 분배'라는 사회정의의 원칙을 실현하기 어렵게 만들고 있다. 뿐만 아니라 성, 환경, 지역, 세대, 소수자 등 다양한 영역에 걸쳐져 있는 차별과 부정의는 시민들 간의 진정한 권리의 평등을 실현하기 어렵게 하고 있다. 게다가 시민들의 다양한 의사를 제대로 반영할 수 있는 민주적인 선거제도와 정당체계도 제대로 갖추어지지 않고 있어서 피지배 대중들이 자신들의 의사를 정치적으로 표현할 수 있는 길이 제약되어 있다.

  시민이란 일반적으로 동등한 정치적 참정권과 실질적 권리를 보장받고 있는 정치적 공동체의 구성원들이라고 할 수 있다면, 시민들은 이러한 민주적이고 정의로운 시민사회의 이상을 실현하기 위해 국가의 편파성, 시장의 부정의, 시민사회의 차별을 적극적으로 개혁해 나가려는 노력이 필요하다. 민주주의란 바로 이러한 문제들을 해결해 가는 과정이면서 동시에 해결된 상태를 의미한다고 할 수 있다. 그러므로 민주주의를 위해서는 소극적이고 이기적인 시민으로 남기보다는 정치과정에 적극적으로 참여하려는 노력이 필요하다. NGO들은 바로 이러한 시민들의 관심과 노력을 조직화함으로써 참여민주주의를 실현하는 중요한 수단이자 장이 된다고 할 수 있다.

물론 시민들 개개인의 위치와 성향에 따라 사회정의와 공공선을 규정하는 기준이 달라질 수 있을 것이다. 그렇지만 NGO들이 시민들을 보다 적극적이고 이타적인 인간으로 살아가도록 이끌 수 있다면, 참여민주주의를 통한 정의로운 사회의 실현에 크게 기여할 수 있을 것이다.