제
3 장 사회복지법의 역사적 전개
제
1 절 사회복지법의 역사연구의 의미
1. 사회복지법의 역사연구 의미
1) 역사연구의 의의
역사연구란 역사를 통해서 과거와 현재 및 미래에 연결되는 내적 연계성을 찾아서 그 논리적 연관성을 하나의 이론과 원리로 체계화를 시도하는 작업이라고 볼 수 있다.
사회복지 분야에서도 역사적 논리성과 일관성을 발견하기 위한 시도가 이루어지고 있는데 사회복지제도와 정책 및 법은 말할 것도 없고 실천과 이론적 부문에 이르기까지 역사적 전개에 관한 연구가 진전되고 있다.
2) 사회복지법의 역사연구
사회복지법의 역사적 연구를 통해서 우리는 현행 사회복지법의 상호 연관성을 알 수 있는 한편 사회복지제도가 가진 한계를 이해하는 데 유익한 자료가 된다. 또 사회복지법의 역사적 연구는 사회복지 전반에 대한 체계적인 분석이 가능하고 이를 바탕으로 하여 미래의 방향을 전망하는 기회가 될 수 있다.
2. 사회복지법의 역사연구 방법
1) 방 법
사회복지법의 역사적 연구방법은 흔히 비교연구, 사례연구, 결정요인연구, 혹은 유형화(모형) 연구 등 다양한 방법이 있을 수 있다. 또 흔히 말하는 내재적 방법과 외재적 방법으로 구분할 수 있다. 내재적 연구방법은 사회복지제도 혹은 사회복지 분야의 내부적 요소, 내용 혹은 형식 등이 시간의 흐름에 따라 어떻게 변천되었는지를 탐구하는 반면, 외재적 연구는 사회복지를 둘러싸고 있으며 외부 환경으로서, 혹은 독립변수로서 종속변수인 사회복지에 어떤 영향을 주고 받았는가, 그 결과로 사회복지가 어떻게 변화하였는지를 발견하려는 데 관심을 가진다.
2) 시대 구분
사회복지 분야에서는 일반적인 역사연구서나 자료에서 구분하고 있는 연대기에 따른 구분이나 정부 형태, 보다 거시적으로는 자본주의 발달과정에 따른 사회체제의 발달과 사회복지제도 구분, 그리고 정치경제적 체제의 변화와 사회복지 혹은 복지국가의 변화의 구분 등이 있다.
제
2 절 1960년대 이전의 사회복지입법
1. 일제하의 사회복지입법
한국에서 이루어진 일제시대의 사회복지입법은 1944년의 「조선구호령」 이외에는 별반 특별한 법제를 발견할 수 없다. 일본은 내선일체를 부르짖으며 한편으로는 한국을 일본의 영토로 편입하고 천황의 신민으로서 통치하려고 하였으나, 사회복지정책이나 법제에는 관심을 갖지 않았다.
일제시대의 「조선구호령」은 광복 후 미군정기를 거쳐 1961년에 「생활보호법」이 제정되기까지 한국의 공공부조의 기본법으로 위치를 가지고 있었으며, 1961년 이후에도 생활보호법의 기본 골격으로 남아 있었다는 점에서 사회복지입법사의 중요한 역사적 의미를 부여할 수 있다. 이는 1999년에 와서 「국민기초생활보장법」이 제정됨에 따라 새로운 공공부조의 기본 틀을 갖추게 되면서, 구법시대는 막을 내렸다.
2. 미군정하의 사회복지입법
미군정하의 사회복지입법은 빈곤과 사회적 혼란에 대처하기 위한 구호적·응급적인 대책으로서의 성격을 가진다. 구호정책과 연관된 미군정의 사회복지입법은 ‘후생국보 제3호’(1946. 1. 12.)와 ‘후생국보 3A호’(1946. 1. 14.) 및 ‘후생국보 3C호’를 들 수 있다.
미군정은 1946년 9월 18일에 「아동노동법규」를 발표하여 어린이의 노동을 보호하였다. 그 후 이 정신을 발전시켜 1947년 5월 16일에는 전문 12조로 된 과도정부 법령 제4호로 「미성년자노동보호법」을 공포하여 미성년자를 유해, 위험한 직업 또는 과중한 노동으로부터 보호하고 어린이의 건전한 발육과 정당한 이익을 보장하도록 하였다.
미군정기의 사회복지입법은 구호법규, 아동노동법규 혹은 미성년자노동보호법 등과 같이 당시의 시대적 환경에 대응하는 임시변통적인 구호정책이 주류를 차지하고 있었고, 이 역시 일제시대의 조선구호령이 가진 기본적인 성격의 연장선상에서 전개된 것으로 이해할 수 있으므로, 계획적이고 창의적인 정책이나 입법은 발견할 수 없다. 다만 미성년자노동보호입법은 1953년 8월 9일에 「근로기준법」이 실시되어 폐기되기 전까지의 아동복지에 영향을 미친 것으로 이해될 수 있다.
3. 6·25와 1950년대의 사회복지입법
미국을 중심으로 한 외국원조가 한국 경제의 회복과 한편으로는 전쟁으로 인해 고통당하는 수많은 전쟁이재민과 고아, 과부, 부상 및 장애자를 위해 응급적인 구호를 제공하였다.
1948년에 수립된 정부는 많은 외국원조기관이 물자를 제공하는 것을 효과적으로 배분하여 민생문제를 해결하는 문제가 중요한 과제로 등장하였다. 1952년 10월 4일에 「후생시설운영요령」을 제정하여 시설운영과 그 지도감독의 준칙으로 삼았다.
그리고 1953년 5월 1일에는 「근로기준법」을 제정하여 근로자보호제도의 기틀을 마련하였고, 1956년에는 ‘어린이헌장’을 제정, 공포하여 미래의 국가사회의 주역으로 성장할 어린이들을 밝고 건전하게 육성하려는 정책의지를 밝혔다.
1950년대 중반 이후의 시기는 국가 사회적인 혼란을 종결하고 외원기관으로부터 유입된 물자를 통해 빈곤과 고통을 해결해 가는 시기로 볼 수 있다.
제
3 절 1960·1970년대의 사회복지입법
1. 시대적 배경
경제개발 위주의 정책은 산업화와 도시화를 촉진하게 되었고, 이러한 추세는 서울을 위시한 대도시의 폭발적인 인구집중 현상을 초래함으로써 영세민들의 도시 이주를 가속화시켰을 뿐만 아니라, 우리의 가족형태도 대가족으로부터 핵가족화 경향을 처음으로 나타내기 시작했다. 그리하여 사회가 변함에 따라 전통적인 한국인의 가치는 그동안 서서히 스며들었던 서구의 가치와 갈등을 일으켰다. 다른 한편 노동계층 형성의 미성숙으로 노조의 조직력이나 노사간의 세력관계가 지극히 미약했고, 이익 표출도 거의 없다시피 했다. 따라서 복지국가의 이념이라든지 권리로서의 사회보장에 대한 일반 국민의 이해나 주장은 거의 없었던 것이다. 이 무렵 사회복지정책의 내용은 기껏 외원물자의 분배업무와 수많은 고아원사업의 뒷바라지 정도로밖엔 이해될 수가 없었던 것이다.
1970년 이후 상황은 고도 경제성장으로 인한 많은 문제점들 즉, 소득불평등, 절대빈곤인구의 증가 등으로 지식인들간에는 사회 가치나 사회 목적을 중하게 여겨야 한다는 주장이 나오기 시작하였고, 이에 정부는 제4차 경제개발 5개년 계획부터는 사회개발정책을 병행하는 국가발전정책의 궤도를 수정하게 되었다. 다시 말하면, 제4공화국하의 한국 사회는 제3공화국의 연속이기는 하지만 급격한 산업화가 몰고 온 지역간 빈부 격차, 상대적 빈곤감, 그리고 정치적 불안이 초래되었기 때문에 정부도 이와 같은 사회적 변화에 대응하여 새로운 사회복지입법과 제3공화국 때에 제정된 사회복지법을 시행하게 된다.
2. 사회복지입법
1) 사회복지입법 내용
이 시기의 사회복지입법을 살펴보면, 1961년 1월 1일에 제정된 공무원연금법이 있다. 이 법은 한국 사회보험법의 효시로서 의미를 찾을 수 있다. 다음으로는 1961년 9월 30일에 제정된 갱생보호법, 1961년 11월 1일 군사원호보상법이 제정되었는데, 이는 6.25 후의 상이군경, 전몰군경, 그리고 그 유족을 보호하기 위한 법적 장치이다.
1961년 11월 9일에 윤락행위등방지법을 제정하였고 과거의 조선구호령을 페지하고 새로운 시대상황에 요청되는 생활보호법을 1961년 12월 30일에 제정하였다. 이 법은 2000년 7월 1일에 시행된 국민기초생활보장법이 있기까지 약 40여 년간 공공부조의 기본적인 법제로서 중요한 역할을 수행하였다고 볼 수 있다.
아동복지법이 생활보호법과 함께 1961년 12월 30일에 제정되었고 1961년 9월 30일에는 고아입양특례법이 제정되어 외국 입양을 합법화시켰다.
1962년도에 들어와서는 선원보험법이 1월 10일에 제정되었는데, 아직까지 실시되지 못하고 사장되고 있다. 같은 해에 3월 30일에 재해구호법이 제정되었다.
1963년에는 군인연금법, 산업재해보상보험법, 사회보장에 관한 법률 및 의료보험법이 각각 제정되었다.
의료보험법 역시 1963년에 제정되었으나, 실시할 수 있는 경제적·기술적 여건의 미비로 인하여 1977년 7월 1일에 가서야 500인 이상 사업장을 중심으로 강제적용을 하는 사회보험제도로 실시되었다.
1968년에는 자활지도에 관한 임시조치법이 제정되어 생활보호법의 보충적인 성격을 띤 법으로서 기능하였다.
1970년대의 초기에도 사회복지입법이 활발하였는데, 1970년에는 사회복지서비스법의 모법이라고 할 수 있는 사회복지사업법이 제정, 시행되었다. 동법은 사회복지사업을 공정하고 효과적으로 운영할 수 있는 법적 근거를 제공하는 역할을 수행하고 있다.
1973년에는 12월 20일에 사립학교교원연금법이, 그리고 동년 12월 24일에는 국민복지연금법이 제정되었다. 그러나 국민복지연금법 역시 의료보험법과 유사하게 경제적·기술적 여건의 성숙이 이루어질 때까지 기다려야 했는데, 1988년에 국민연금법으로 개정되어 비로소 실시되었다.
의료보호법이 1977년에 실시되었는데, 이는 생활보호법과 함께 공공부조의 양대지주를 이루는 법제로서 공공부조의 기본 골격이 이루어졌다고 할 수 있다. 또 1977년에는 공무원 및 사립학교교원의료보험법이 제정·실시되어, 사업장과 함께 의료보험제도의 적용범위가 확장되었다.
2) 평 가
1960년대와 1970년대의 사회복지입법을 입법사적인 특성으로 평가해 보면 몇 가지 내용을 지적할 수 있다.
첫째는 사회복지입법을 만들어 시행할 만한 여건이 성숙하지 못하였다는 점이다.
둘째는 형식은 있지만 내용이 보잘것없는 사회복지법이라는 것이다. 소위 선언적 내용과 임의규정이 법의 내용으로 핵심적인 사항이 시행되지 못하는 결과를 가져왔다.
마지막으로는 1960년대와 1970년대의 사회복지입법사는 한국 현대 사회복지입법사에서 기본적인 바탕을 마련하였던 시기로 평가될 수 있는데, 다만 점진적인 변화이기는 하지만 사회보험 중심에서 공공부조와 사회복지서비스로 발전되고 있는 경향을 발견할 수 있다. 이는 앞서 언급한 바와 같이 산업적 성취수행 모델에서 찾아지는 당연한 사실이기는 하지만, 장기적인 시간대에서 바라보면 사회보험이 먼저 수립되는 경향을 찾을 수 있다.
제
4 절 1980년대의 사회복지입법
1. 시대적 배경
1980년대는 그동안 경제성장정책의 부산물을 해결하는 한편 1981년 2월에 출범한 전대통령의 정치적 정통성의 문제 등으로 인한 사회적 갈등과 소요를 해소하기 위하여 경제사회적 발전을 균형있게 추진해 가야 한다는 정책 목표가 두드러진 시기였다. 이를 위해 제5공화국은 1970년대의 유신체제하의 잔재를 말끔히 청산하고 기회균등의 사회 정의에 입각하여 전 국민의 행복이 보장되는 복지사회를 천명하기도 하였다.
그러나 학생운동이 잇달았고 노동자들의 근로조건의 개선과 기존 노조의 민주화, 신규 노조의 급속한 증대 등으로 정치적 불안이 심화되었다. 그리고 사회적으로는 산업화와 도시화, 핵가족화, 생활양식의 현대화 등으로 산업재해, 환경오염 등은 물론, 핵가족화 속에서의 가족관계상의 문제, 아동유기, 정서장애아동 등의 아동문제, 청소년 비행, 장애인 문제, 노인문제 등 새로운 사회복지적 수요가 대두되었다.
2. 사회복지입법
1) 사회복지입법 내용
1980년대의 사회복지입법은 1960년대와 1970년대에 추진되었던 각종 사회복지법제 중 도입되지 않은 사회복지법제라든지 혹은 새로운 사회경제적 변화에 맞추어 개정하는 사회복지법이 입법 내용을 구성하고 있다.
1980년 12월 13일에는 사회복지사업기금법이 제정, 1981년에는 사회복지서비스법 중 노인복지법과 심신장애인복지법이 독립된 법으로 입법화되고 1961년에 처음으로 제정되었던 아동복리법이 아동복지법으로 전면 개정되었다.
1983년에는 사회복지사업법과 생활보호법이 개정되었고, 1986년 12월 23일에는 갱생보호법도 개정되었다. 동시에 1986년에는 국민연금법이 국민복지연금법을 대신하여 개정되어 1988년에 비로소 실시되는 한편 최저임금법도 제정되어 1988년 1월 1일부터 시행되기에 이르렀다. 1988년부터는 농어촌지역의료보험이 전면 실시되었다. 동년 11월에는 보호관찰법이 입법화됨으로써 갱생보호제도와 함께 범죄자의 건전한 사회복귀를 도울 수 있는 제도적 장치를 마련하였다.
또한 1989년에는 모자복지법이 입법되고, 동년 7월 1일부터는 도시지역의료보험이 시행되어 의료보험법 시행 12년만에 전 국민을 대상으로 한 의료보험제도가 정착되었다.
2) 평 가
1980년대의 사회복지입법은 기존의 사회복지법의 확대 개편이라는 경향과 또 다른 한편으로는 사회복지서비스법의 입법화이다.
두번째는 각종 사회복지서비스법의 입법인데, 사회복지사업법의 제정은 사회복지서비스법의 모법으로서 향후 제정될 각종의 서비스법을 위한 기틀을 마련했다는 점에서 중요한 사건으로 인정된다.
사회복지서비스법과 함께 1980년대의 입법은 1988년 최저임금법과 보호관찰법이 마련됨으로써 사회복지 관련법이 한층 광범위하고 기본적인 내용까지 제정되어 가는 과정을 발견할 수 있다.
제
5 절 1990년대 이후의 사회복지입법
1. 시대적 배경
1990년대는 정치적 발전을 어느 정도 이루었으나, 경제적으로는 한국호가 좌초한 시기로, 그리고 사회적으로는 시민단체가 활성화된 시기로 정리할 수 있다. 1988년 2월 노태우정권, 1993년 김영삼정권, 그리고 1998년 김대중정권이 차례로 평화적 정권교체를 이룬 시기이다.
경제적으로 보면 90년대 중반까지는 안정적인 성장을 이루다 97년 IMF 구제금융 이후 급속한 하락국면을 맞이하게 되고 이후 많은 사회적 문제들- 기업의 연쇄부도와 경제난의 가중, 그리고 기업과 금융 등 사회 모든 부문의 구조조정으로 명예퇴직자와 실업자가 양산-이 발생하였다. 특히 실직노숙자의 문제, 가정파탄, 자살, 알코올중독, 과로사, 생활범죄 등의 문제가 사회문제로 표출되고 있다.
한편 1990년대에 들어와서 소위 신보수주의적 정책기조가 영·미·일을 거쳐 세계적인 정치경제의 주류로 되면서,18) 한국도 세계시장에 편입되고 정치기조 역시 유사한 경향을 띠기 시작하였다. IMF 사태는 이를 더욱 강화시켜 많은 부문이 소위 ‘민영화’ 정책의 조류에 휩쓸려 들어갔다.
하지만 IMF 사태로 인한 대량의 실직자와 그 가족의 생활문제를 해결하기 위한 재정지출을 획기적으로 시도해야만 하였고, 더욱이 김대중 정부에 와서는 개혁정책의 하나로서 의약분업, 의료보험의 통합(국민건강보험법) 및 국민기초생활보장법의 제정 등으로 사회복지 부문이 급속하게 확대된 것은 사실이다.
2. 사회복지입법
1) 사회복지입법 내용
1991년에는 영유아보육법이 제정되었고, 동년 12월 13일에는 청소년기본법을 제정하여 청소년에 대한 정책을 체계화하였다. 특히 이 해에는 기존의 사회복지사업법을 개정하여 사회복지전담공무원과 복지사무전담기구 규정을 마련함으로써 장래 사회복지전달체계를 개선할 때를 대비하였다. 동시에 동년에는 고령자고용촉진법을 입법화하여 증가하는 고령자문제에 대응하는 법적 체계를 수립하였다.
1993년 12월 27일에 고용보험법을 마련하였으며 1995년 7월 1일부터 시행한 동법은 근로자들의 소득보장과 함께 실업의 예방, 고용의 촉진, 근로자의 직업능력의 개발과 향상에 이바지할 수 있도록 제도적 장치를 마련하였다.
1990년대에 들어오면서 여권신장으로 성폭력문제가 사회적 쟁점으로 되면서, 드디어 1994년 1월 5일에 성폭력범죄의 처벌 및 피해자보호 등에 관한 법률이 제정되었다.
1995년은 농어민연금의 시행, 사회보장기본법의 제정 및 정신보건법 제정 등이 이루어졌다. 동년 12월 30일에는 사회보장기본법과 정신보건법이 제정되었다.
1997년에는 사회복지공동모금법이 제정되어 사회복지 재원의 효과적인 관리운용에 이바지하게 되었다. 동년 12월 13일에는 가정폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률이 제정되었다. 1999년 2월 8일에는 국민건강보험법이 제정되었는데, 이는 종래의 의료보험법을 확대 개편하여, 직장근로자, 공무원 및 교직원, 농어촌 및 도시자영자 전체를 포괄하는 통합의료보험체계를 구축하는 기반을 만들었다. 동법에 의거하여 2000년 7월 1일부터 국민건강보험공단이 설립되어 동법이 실시되기에 이르렀다.
같은 해 9월 7일에 국민기초생활보장법이 제정되었는데, 특히 IMF 경제위기를 맞이하여 생계 유지가 어려운 계층을 포괄적이고 적극적으로 보호한다는 입장과 한편으로는 자활과 자립을 촉진하는 입법상의 목적을 가지고 추진되었다. 동법은 2000년 10월 1일에 전면적으로 실시되어 공공부조의 새로운 시대를 열었다.
2) 평 가
1990년대 이후 2001년 현재까지 한국의 사회복지입법은 법제의 내실화와 주변적인 부분에까지 확대, 개편되는 모습을 보여주었다. .
두번째는 여권신장의 결과 여성들의 복지에 대한 내용이 입법화한 것을 찾을 수 있다. 유아보육법과 1994년 1월 5일에 제정된 성폭력범죄의 처벌 및 피해자보호 등에 관한 법률이 그 예이다.
세번째는 역시 통합의료보험법인 국민건강보험법과 공공부조법인 국민기초생활보장법의 제정이다. 이는 구법인 의료보험법과 생활보호법을 확대 개편한 의미도 있거니와 국민기초생활보장법에서 더욱 강조하고 싶은 사실은 생활보호급여를 하나의 권리로 파악한 점이다.
제
6 절 사회복지입법의 특성과 과제
1. 사회복지입법의 특성
앞에서 언급한 한국 사회복지입법의 전개과정을 도표로 간략하게 정리해 보면 아래와 같다. 여기서 보는 바와 같이 한국 사회복지입법의 특성을 몇 가지로 요약해보자.
첫째, 한국의 사회복지입법의 역사는 단절과 굴절의 흔적을 간직하고 있다.
둘째는 엘리트주의적 정책결정론에서 점진적으로 다원주의적 정책결정론으로 사회복지정책의 결정과정이 달라지고 있다는 사실이다. 이는 1960년대 이래 약 30~40년간 경제사회적 발전에 힘입어 사회가 다양화해지고 다원사회로 변모해 감에 따른 결과이다.
셋째는 사회복지입법사는 적용대상에 있어 선별주의에서 보편주의로 확대해 가는 모습을 보였다.
넷째는 사회복지법의 형성과정에 있어 관련 시민이나 단체의 적극적인 활동이 1990년대로부터 점진적으로 활성화되는 한편 소위 법적 쟁송과 같은 사법적 권리구제활동이 두드러지게 출현하고 있다는 점이다.
2. 과 제
이상과 같은 특성을 생각하면서 앞으로 한국 사회의 사회복지법과 연관된 몇 가지 과제를 제시하면 아래와 같다.
각종의 사회복지법상에 규정된 임의규정을 강제규정으로 바꾸는 작업일 것이다. 동시에 각종의 제한적인 조치규정인 “할 수 있다”를 “해야 한다”로, 그리고 “예산의 범위 내에서”라는 조항을 제거하는 작업이 추진되어야 한다.
둘째는 사회복지법상의 권리구제나 수급권을 확보하기 위하여 사회보장절차법으로서 사회보장소송관련법 혹은 사회복지법 관련 소송법의 입법화이다.
셋째는 국제적인 사회보장관계법 관계의 확대와 체계적인 연구 및 법제화이다.
넷째는 위의 문제와 연관되는 것으로서 외국인 노동자문제나 한국인의 해외파견 근무와 연관된 사회복지법상의 급여문제와 연관되는 과제이다.
다섯째는 통일과 연관하여 장래에 닥칠 통일에 대비하여 각종 사회복지법, 사회보장법을 장·단기적으로 어떻게 조정, 보완할 것인지를 연구하고 대비하여야 할 것이다.